L’opacité de la décision publique

L’opacité de la décision publique

Tout d’abord, quelques remarques préliminaires sur le sujet de la fabrication de la décision publique. Cette rencontre est, je crois,  l’une des rares fois où la décision a été traitée en tant que telle au Maroc. La décision est un objet insaisissable. Nous sommes dominés par son opacité et non par sa complexité. Elle est opaque, parce qu’elle a comme auteur un collectif, une zone grise, un entredeux de décideurs. Elle échappe à la perspective de sanction ou de récompense, c’est-à-dire à la responsabilité. Elle ne peut alors apparaître comme digne d’être examinée. Le corps social porte un savoir collectif de la décision qui en dilue le poids individuel.

La seconde remarque préalable concerne mon sentiment à la lecture de ces textes. Ils font montre, pour la plupart, de la volonté de témoigner d’une tension, faite de vouloir comprendre comment cela marche, si cela fonctionne de la même façon ici et là, si cela répond à une volonté explicite, si c’est le produit de «l’indifférence», ou encore, pourquoi c’est ainsi, alors que nous aurions pu faire mieux et autrement. C’est en somme l’histoire d’une frustration.

Troisième remarque : on sait qui est l’acteur dominant. On sait que les institutions ne se comportent pas comme le demandent les textes. On sait que les textes ne sont pas au niveau des attentes. Alors on cherche naturellement où se nichent l’espace, l’interstice, la marge de liberté de la décision, d’une décision responsable, conforme à l’intérêt général, qui échapperait à la stratégie de l’acteur dominant. Que peut-on faire, sachant ce qu’il y a comme contraintes institutionnelles ?

On constate alors que, si certaines décisions ne vont pas totalement dans le sens souhaité par l’acteur dominant, si certaines d’entre elles ont pu être adoptées, c’est qu’il y a des marges, c’est que le jeu est plus ouvert qu’on ne le pensait. Mais sommes-nous avancés pour autant sur la fabrication de la décision ?

La décision n’est pas perceptible, n’est pas un objet identifié d’étude. Elle le devient quand la décision de l’autorité est injuste, pas quand elle est erronée ou déficiente. C’’est à partir du bilan de l’Etat, de l’action de l’Etat que la question se pose. Elle demeure alors dans le périmètre de la critique des institutions. Pour aller plus loin, on ne dispose que d’informations et de données partielles et partiales, fragmentaires, pas très fiables, que l’on ne sait même pas comment interroger. On est soumis à la rumeur. Au mieux, on s’accroche à la pénibilité de reconstitutions parfois hasardeuses, d’où l’extrême intérêt des récits sur les secteurs et sur les pôles. En m’attelant à les ordonner, à les croiser les uns avec les autres, et à tenir compte de la diversité des acteurs, selon le niveau de leur participation à l’élaboration, je propose un répertoire de constats, issu de ces mêmes récits.

1. La subordination relative des décisions de l’autorité publique marocaine aux orientations et aux conseils étrangers.

La question est posée par presque tous. Ils ne remettent pas en cause pour autant l’importance et la nécessité d’une expertise étrangère. La perte d’autonomie de la décision nationale est relative mais flagrante. Elle serait le fruit direct des incertitudes et des incohérences dans les circuits nationaux de décision, plutôt qu’une perception de la toute puissance de l’expertise étrangère. C’est la volonté politique directrice qui fait défaut. Elle fait alors le lit des orientations «étrangères». C’est vrai dans tous les récits, sauf dans celui d’un ex-ministre qui nous informe que le plan d’ajustement structurel a été une production nationale qui a précédé la recommandation des instances internationales.

Il fait mention de l’étude de Dar Hadassa. Le propos est  inquiétant. Nous aurions serré nous-mêmes le garrot qui a fait disparaître le tissu industriel naissant et fermer des dizaines d’entreprises industrielles en 1984-86. Que la pensée de certains nationaux rejoigne celle du FMI, c’est une chose. Mais que l’on accepte les conditionnalités du FMI, c’est autre chose. Aujourd’hui, les dirigeants des instances financières internationales, et particulièrement ceux du FMI, font eux-mêmes amende honorable sur les gigantesques erreurs imposées à des dizaines d’Etats, dont le nôtre.  L’expérience de cette subordination est un enseignement précieux pour nous. Voilà que ceux qui nous imposaient, au nom de leur savoir et de leurs capitaux, les choix de notre devenir économique, annoncent eux-mêmes qu’ils se sont trompés quelque part.

Dans le même ordre d’idées, la Banque mondiale récusait toute politique sectorielle. L’autorité publique n’a abordé ce sujet qu’une fois que la Banque a admis la nécessité sectorielle. Le cabinet McKinsey a concentré et monopolisé les études Emergence  qui excluaient la filière construction automobile, parce que notre expérience n’avait, selon McKinsey, aucune attractivité pour les constructeurs. La direction de la Somaca, du temps déjà de Ali Ghannam, avait pourtant déjà sensiblement exploré cette voie. Il n’en a pas été tenu compte. Et pourtant, le projet Renault-Nissan a eu lieu. Pouvoirs publics et expertise nationale en sont-ils pour autant  au déni de leurs propres choix d’avenir? La participation active et affichée de l’autorité publique et de l’expertise nationale est indispensable. L’un des récits fait état, à juste titre, de l’attractivité vis-à-vis des investisseurs internationaux et de la qualité d’enseigne internationale de Mc Kinsey.

J’ajouterai aussi que le recours à un cabinet international  joue en interne une fonction d’arbitrage, vis-à-vis des investisseurs et des professionnels marocains et fait aussi l’économie de leur participation active. Les professionnels et investisseurs marocains ont-ils eu à débattre de la restitution d’une telle étude ? La mobilisation et l’intérêt des investisseurs nationaux pour de telles opportunités d’investissement en souffrent. Le sentiment prévaut d’un face-à-face des autorités publiques et des investisseurs étrangers.

Conclusion 1 L’autonomie de la décision publique est sujette à une forte interrogation.

2. Décisions inopportunes issues de l’absence de continuité dans la conception et l’élaboration de projets au sein des pouvoirs publics.

De l’approche des grappes, on est passé à la mise à niveau, aux nouvelles zones, à la politique sectorielle, sans que les enseignements des précédents aient été tirés par les suivants. La discontinuité induit, auprès des investisseurs nationaux d’abord et des investisseurs internationaux ensuite, que l’autorité publique ne sait pas ce qu’elle veut. Pourtant, la somme d’expériences et d’études en ce domaine peut fournir une authentique doctrine. Mais qui est là pour donner l’impulsion ?

Cette absence de fermeté et de volonté n’est pas un trait du passé récent. Elle se retrouve dans la vie du Plan Azur du secteur touristique. Ainsi le cahier des charges des attributaires prévoyait 70% de lits pour touristes et 30% d’immobilier. Aujourd’hui, la proportion est inverse, et les autorités ont laissé faire (pour certains, l’immobilier au sein des stations était aussi un investissement touristique, sauf qu’en résidentiel, un touriste dépense 30€/j et en hôtel 90€/j).

Conclusion 2 L’aptitude à la décision au sein des pouvoirs publics est mise en doute.

3. La décision finalement adoptée est partielle, issue du gap entre l’abondance des instruments et l’arbitraire de la prise de décision.

On est impressionné, même quand on le sait, par l’abondance de données disponibles. Les exposés de deux hauts responsables (ministre et directeur central) montrent la pluralité des études et des pilotages engagés. Une idée souvent avancée, celle de l’insuffisance de données et d’études, de connaissances des milieux, paraît alors erronée. C’est plus souvent d’un problème de qualité et de continuité qu’il s’agit. Nous savons que, souvent, les bureaux de nos ministères sont pleins de placards où se sont amoncelées les études. Un état des lieux à ce sujet serait édifiant. Nous ne pouvons que saluer ce qui est nouveau : on fait des études et on passe à l’action. Le passage à l’acte est un fait nouveau du règne actuel. Mais deux questions restent posées ici, concernant la productivité de l’outillage intellectuel, études et instances, et leur impact sur la décision. Et puis il y a aussi celle de «la décision parachutée». Abdeslam Aboudrar pose ainsi pertinemment, avec une cascade d’exemples, la décision par le fait du Prince. L’avalanche de faits qu’il produit montre que c’est là un grand sport national.  

Conclusion 3 En dépit des études et des instances, les responsables ne font que «suivre les instructions».

4. Une décision qui tourne le dos au marché intérieur. C’est, je pense, le point capital qui est évoqué sous bien des formes. Mohamed Horani  pointe  «le mépris du marché local». A quelques exceptions près, aucun des grands chantiers, aucune des grandes décisions, en dépit des efforts de concertation des industriels nationaux, n’a connecté les demandes et les besoins du marché intérieur. Le Plan Azur pour le tourisme, le plan Emergence pour les TIC, Tanger Med, chacun à sa manière, n’ont pas tenu compte de la capacité et de l’aptitude des entreprises, des investisseurs et de l’expertise nationale à être partie prenante de ce potentiel mis en oeuvre par l’Etat. Pourtant, en 2006, 70% des touristes étaient des RME et des touristes nationaux3.

C’est tardivement que les autorités du tourisme se sont intéressées au potentiel local. Par ailleurs, au sein de Tanger Med (TMSA) ou du projet du Bouregreg, aucune instance n’est dédiée pour favoriser la participation des entreprises nationales aux grands travaux. Le Plan Azur a été construit sur une erreur conceptuelle majeure : il a été élaboré à partir d’une conception du produit touristique qui date des années 80. La consommation touristique n’est plus see, sex and sun. Aujourd’hui, le touriste veut bouger, voir, connaître, rencontrer et le Maroc peut produire une offre de la plus grande diversité. Cela aurait été une exceptionnelle mobilisation de l’ensemble du marché national de l’offre marocaine, correspondant totalement à la nouvelle consommation de produits touristiques. Nous n’y répondons pas. C’est le marché qui s’en charge par le bouche-à-oreille. De même, pour le projet Tanger Med, une erreur de conception sur le dimensionnement, à cause du conseil de Mc Kinsey, portait sur une capacité de 3M de containers, alors que la demande de flux sur le range est de 10 M de containers. TMSA a rectifié par une extension de 5 M de containers.

Conclusion 4 La décision publique ne mobilise ni les productions, ni les savoirs endogènes.

5. Une décision inadéquate et coûteuse, issue d’une absence de pilotage et de connexion des moyens avec la décision centrale.

C’est vrai au niveau de la logistique, du transport et des ressources humaines principalement. Ces deux points se retrouvent dans l’ensemble des chantiers. Mais les leçons tirées des insuffisances d’un chantier permettent de mieux préparer le suivant. Cela aussi est nouveau.  Le plan 10 000 ingénieurs rattrape le temps perdu pour l’offshoring, mais qu’en est-il pour le Plan Azur, pour le BTP, pour l’automobile ? Tous les secteurs commencent à souffrir de cette grave lacune. C’est le cas du Plan Azur. L’un des responsables qui ont participé au focus group sur la décision dans la stratégie sectorielle a précisé que  la vision 2010 «prévoit des emplois, des compétences, mais qu’il y a un problème de coordination des efforts et des moyens». L’OFFPT est–elle la réponse adéquate aux nouveaux besoins ?

L’insuffisance de la coordination est également avérée entre les  instances d’un même ministère. Karim Tazi raconte comment ce que décide de faire un ministre, un de ses hauts fonctionnaires décide de ne pas le faire. Les ministres passent, les services ministériels demeurent.

Le manque de coordination est tout aussi patent entre les instances nationale et territoriale. La projection territoriale des chantiers demande paradoxalement une relance du niveau central, le niveau territorial n’étant pas à la hauteur des enjeux ou jaloux de ses prérogatives. Les entreprises étrangères soumissionnaires dans le Plan Azur avaient sollicité elles-mêmes fermement qu’au niveau central, l’Etat les accompagne. L’absence de compétences, le périmètre des attributions, la non-disposition à l’écoute et au suivi pour le relais de la décision nationale des investisseurs auprès des régions créent de l’indétermination et de la confusion. C’est une source inépuisable de lassitude chez les investisseurs. C’est d’autant plus étonnant que ce qui est «territoire» au Maroc signifie «ministère de l’Intérieur». Certes ce ministère s’est vu attribuer des compétences de développement économique. Alors c’est lui qui est en cause. C’est lui qui est responsable d’une nécessaire mise à niveau de ses agents et du pilotage local. Il en résulte souvent de l’incohérence entre les demandes au niveau ministériel et le suivi par les services de ce même ministère.

Conclusion 5 Les projets dessinés au niveau central ne sont pas suffisamment relayés et coordonnés, pour être efficaces une fois appliqués.

6. Une décision opaque. C’est le vice congénital de la décision publique marocaine. L’un des ex-ministres interrogés insiste sur la complexité qui caractérise les circuits de la décision publique. Or ce n’est pas le terme qui convient : c’est plus d’opacité dont les uns et les autres font état. Pas de confusion donc entre complexité et opacité.

Ce dont il s’agit au Maroc provient de l’historique de la prédominance de l’arbitraire dans la décision de l’autorité publique. A un bref moment de l’histoire récente du gouvernement, entre 1998-2003, l’on avait espéré un recul de l’opacité et de l’arbitraire avec un caractère collectif consensuel et élaboré. Mais cette démarche n’était pas assez visible et rapide. Elle n’était pas pensée comme telle, formalisée, communiquée. Et l’on a opposé la compétence et la rapidité de décision des technocrates du Cabinet royal à celle, lente et «vaporeuse», des ministères, du gouvernement. Nous payons aujourd’hui une impatience qui s’exprimait à l’époque par une charge contre le gouvernement d’alternance «incompétent et lent», et qui faisait écrire à nos journalistes que les changements réels, les décisions ne pouvaient émaner que du Roi. L’on ne peut aujourd’hui que constater les dégâts de cette demande adressée en direct au Cabinet royal. Elle est préjudiciable au monarque et aux institutions élues, le premier est au premier rang donc sans fusible, les secondes sont décrédibilisées.

Abdesslam Aboudrar fait état à plusieurs reprises d’exemples très représentatifs de décisions publiques d’importance majeure qui sont «parachutées», c’est-à-dire venant du Cabinet royal ou des ministères de souveraineté : autant dire un court-circuit permanent qui fait penser à l’inutilité  de  travailler, d’étudier un dossier, de se réunir, de débattre,  pour aboutir à une décision commune, puisque c’est pour la voir remise en cause, et annulée. On encourage ainsi les commis de l’Etat à l’indifférence. Et c’est particulièrement grave.

DEUX CONCLUSIONS

La première est relative au faux bicéphalisme de la décision : cabinet royal et gouvernement. Il ne s’agit pas de deux entités distinctes mais de vases communicants.

La seconde issue de la première : le double discours. Il est dangereux. On peut le lire comme étant dans notre culture. On peut le lire comme l’exercice permanent de l’indécision. Comme le disent les thérapeutes, le double discours est la meilleure façon de rendre l’autre fou.

 


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