Coordination économique et transition démocratique

Coordination économique et transition démocratique

Introduction :

La politique dite ‘’des stratégies sectorielles’’ a eu pour effet d’initier un débat sur leur ‘’coordination’’ ou leur mise en cohérence, qui a été largement repris dans les discours officiels, au point d’en faire une priorité nationale[1], sans pour autant en définir le contenu et le contour.

Or, pour la plupart des économistes, la question de la coordination dépasse largement les aspects liés à la mise en œuvre cohérente de politiques sectorielles prédéfinies. Ces aspects ne sont que la partie visible de l’iceberg d’une question majeure d’économie politique, comme on le verra ci-après.

Depuis la réponse apportée par A. Smith, nous savons que le marché remplit fondamentalement une fonction de coordination entre les décisions de millions d’agents indépendants, à travers les signaux que sont les prix.

Mais, nous savons aussi, que le marché ne peut tout coordonner. La correction des défaillances de coordination économique relève, alors, du pouvoir d’institutions économiques, et du pouvoir politique qui en définit les attributions. En ce sens, les rapports de force qui s’expriment dans la société ne peuvent pas ne pas affecter les ‘’arènes’’ dans lesquelles les décisions de coordination sont prises et mises en œuvre. Acemoglu et Robinson[2] parlent d’institutions ‘’extractives’’ ou ‘’inclusives’’ là où North, Wallis et Weingast[3] parlent d’Etat ‘’naturel’’ et d’Etat ‘’d’accès ouvert’’ pour désigner les principaux modes de régulation de l’économique par le politique[4].

Le Maroc, en tant que nation, a entamé de facto une transition démocratique[5], qui, de ce point de vue, ne peut pas ne pas affecter les modalités de la coordination économique assurée, en dehors du marché, par les institutions.

Cette note présente un état des lieux des enjeux de coordination économique dans ce contexte de transition démocratique, et en tire quelques questions et propositions visant à améliorer le rendement des institutions en termes d’inclusion économique.

Avant d’aborder les enjeux et les questions en suspens, un détour par ‘’l’amont’’ théorique sur la notions des défaillances de coordination est indispensable.

Défaillances de coordination 

Quand on entend parler de coordination économique, on pense immédiatement aux réunions entre chefs d’Etat européens ou aux sommets (G8, G20, sommets mondiaux).

Ces réunions traitent, pour l’essentiel, des défauts de coordination au plan macro-économique, dont les fondements théoriques ont été établis par Keynes et ses disciples. En ce sens, le concept de coordination renvoie au débat entre les partisans de la gestion macro-économique par la demande (Keynésiens[1]) et les partisans des politiques de l’offre[2] (école autrichienne, école des anticipations rationnelles).

Pour les premiers, la préférence pour la liquidité et les comportements d’anticipations moutonnières (exubérantes) constituent des facteurs qui amplifient les chocs économiques. Il est, alors, du devoir des autorités économiques de corriger ces facteurs par une politique macro-économique cohérente.

Pour les seconds, aucun comportement des agents ne saurait justifier un rôle actif des politiques macro-économiques, qui ont pour unique objectif la facilitation des décisions micro-économiques. D’où le recours à l’indépendance des autorités monétaires chargées d’annoncer et de mettre en œuvre une politique de stabilisation des prix et à la critique des déficits publics financés par endettement[3].

En revenant un plus en arrière dans le temps, on trouve que les défaillances de coordination ont été au cœur de la théorie fondatrice de l’économie du développement (Big push). L’idée est que, livrée au seul mécanisme de marché, la coordination entre activités complémentaires risque d’échouer et d’entraîner un équilibre inférieur, notamment dans les pays pauvres avec des structures économiques peu développées. Autrement dit, la rentabilité d’un projet intégrant des activités complémentaires serait supérieure à celle des projets isolés[4]. Cette idée a connu un renouveau à partir des années 80, grâce aux études empiriques des clusters, districts et autres écosystèmes industriels dans lesquels le rôle de la coordination entre agents privés a été mis en exergue. Elle a plus récemment été au centre des politiques industrielles sous la forme des partenariats publics privés, centrés sur l’innovation dans les pays du Nord (pôles de compétitivité, en France) et sur l’attraction des IDE dans les pays du Sud.

Dans cette note, on aborde la question de la coordination économique à la fois sur le plan des politiques macroéconomiques et des politiques structurelles ou sectorielles dans le contexte marocain. L’équipe a adopté une approche inspirée par la notion ‘’d’arène’’, empruntée aux travaux d’économie politique appliquée. Une arène au sens de l’économie politique appliquée se construit en intégrant dans un même schéma les institutions chargées de décisions de coordination et les acteurs dont les intérêts sont affectés par ces décisions[5].

Arène de coordination des politiques macro-économiques

L’analyse de l’arène actuelle a été effectuée au cours de trois ateliers et par le biais d’entretiens sur la base d’un questionnement articulé autour des arbitrages financiers que le marché ne peut rendre. L’équipe a travaillé sur les modalités de fixation du loyer de l’argent en tant qu’arbitrage entre les intérêts des débiteurs et ceux des détenteurs d’épargne (créanciers). Elle a également travaillé sur le mode de financement des déficits budgétaires (endettement extérieur, fiscalité, endettement interne) comme marqueur des préférences.

Ce qui se dégage de ces travaux, c’est que l’arène macro-économique marocaine a pu être ‘’conservatrice’’ dans les arbitrages qu’elle a rendus, sans dégâts et sans subir de pression.

  • Entre les intérêts des débiteurs et ceux des créanciers, les décisions sont été le fruit de ‘’compromis’’ entre les parties représentées (Etat, Banques), d’autant plus faciles à obtenir qu’une grande partie de l’économie marocaine reste en dehors de l’arène et insensible aux décisions relatives au loyer de l’argent.
  • En ce qui concerne le financement des déficits, l’arène marocaine témoigne d’une préférence pour le ‘’non recours’’ à la fiscalité directe.

Quelque part, la macro-économie marocaine a pu être gérée avec très peu d’instruments en raison de sa simplicité. Il n’est pas sûr, ni souhaitable, que cette situation dure.

 

Arènes de coordination des politiques sectorielles

L’analyse des arènes sectorielles a été effectuée à partir d’un questionnement basé sur leurs capacités à capter les ‘’externalités positives’’ que le marché ne pourrait pas produire de manière spontanée, d’entretiens avec des personnes ressource et au sein d’ateliers restreints. De ces travaux, se dégage une distinction entre deux types d’arènes.

  • Un premier groupe est formé par les arènes des secteurs traditionnels, dont le résultat dépend de la coopération des ‘’opérateurs historiques’’. Ces derniers ont pu soit ne pas jouer complètement le jeu (Plan Azur). Et dans ce cas, on se trouve avec des synergies non captées entre investissements publics et privés. Les opérateurs peuvent aussi jouer le jeu partiellement comme dans le cas du logement social, dans lequel les effets liés aux économies d’échelle et de montée en gamme n’ont pas été atteints. Enfin, dans le cas du PMV[1], une partie des opérateurs historiques a pu bénéficier d’un ‘’effet d’aubaine’’.
  • Le deuxième groupe d’arènes est formé des nouveaux secteurs (off-shoring, énergie solaire, aéronautique). Les résultats en termes de captation des synergies et des externalités sont plus probants dans ce groupe, dans lequel les décideurs sont d’emblée guidés par un souci de compétitivité globale et sont moins soumis à la pression des opérateurs traditionnels.

 

Questions et propositions

Les modèles de coordination des politiques économiques macro ou structurelles que le Maroc a connu ont rendu des services à l’économie marocaine en matière de stabilisation et en matière de développement de nouveaux secteurs.

Ces résultats ont été atteints à des coûts que la société marocaine ne pourra plus supporter indéfiniment, à savoir les coûts relatifs à l’exclusion économique sociale et à l’inefficacité des financements publics sectoriels.

  • L’exclusion économique sociale est ce qui a permis d’avoir les résultats macro-économiques stables avec si peu d’instruments. Si on n’admet plus cet équilibre ‘’a minima’’, alors les politiques de monnaie et de crédit, ainsi que les politiques fiscales doivent être mobilisées au service d’objectifs politiques de plus haut niveau. Cela veut dire que le Maroc a besoin de :
  1. ‘’Politisation’’ de la formulation des objectifs de la gestion macro-économique,
  2. Débat politique sur les limites de l’indépendance de la Banque Centrale
  3. Débat politique sur la fiscalité directe[1].

 

  • Pour tout financement public sectoriel destiné à accompagner le privé, il existe des risques de surcoût, de redondance, d’efficacité et d’additionnalité. La manière facile de gérer ces risques est de les ignorer et de les remplacer par des audits et des inspections qui ne s’occupent pas de la finalité, mais de la conformité des procédures. Pour améliorer l’efficacité et non seulement la conformité, alors il serait préférable d’avoir :
  1. Des sources de financement public plus flexibles et non pré-affectées à tel ou tel secteur.
  2. Une approche plus territoriale et une gouvernance plus décentralisée que déconcentrée[2].

Avec la transition politique en cours, les arènes de coordination basées sur les compromis entre centres d’intérêts verticaux vont être de moins en moins en phase. De nouvelles arènes soumises à  la pression concurrentielle devront se mettre en place et se mettre en cohérence avec les objectifs de haut niveau.

 

 

 

 

[1] M. Amara suite aux Assises de l’exportation affirme que :’’Je dois rappeler que les stratégies sectorielles ont permis de doter le Maroc d’une vision sur le moyen et le long terme et d’intégrer le Maroc dans les chaînes de valeur mondiale, notamment dans les secteurs de pointe et de haute valeur ajoutée tels que le secteur de l’automobile et l’aéronautique. Maintenant, la question de la convergence se pose avec acuité et le gouvernement a érigé cette question de cohérence entre les différents plans sectoriels, en tant que ‘’priorité nationale’’.

[2] D. Acemoglu, J. Robinson, 2012, ‘’Why Nations fail, The Origins of powxer, prosperity and poverty’’.

[3] D. C. North, J. J. Wallis, B R. Weingast, 2011, ‘’Violence et ordres sociaux’’.

[4]"What we call the theory of the double balance suggeststhateconomic and political systems both tend to be open access or to be limited access.  The double balance implies that sustaining fundamental changes in either the economic or political system cannot occur without fundamental changes in the other.  Understanding the forces maintaining a balance between political and economic institutions iscritically important to ourunderstanding of both the stability of the various orders and to the transition between limited and open access societies."

[5]La transition démocratique est un phénomène, certes complexe, dont la force est fondée sur des mouvements de fond affectant les rapports de force dans la société, dans un sens favorable aux citoyens et défavorable aux ‘’détenteurs du pouvoir’’. Ce basculement des rapports de force s’explique par une redistribution du pouvoir économique et par l’érosion des leviers traditionnels du contrôle politique.

 

[1] Ecole dite ‘’Saltwsater economics’’, en référence à la localisation côtière des universités américaines qui s’attellent à défendre et à développer l’héritage Keynésien (Berkeley, MIT, Columbia, Harvard).

[2] Ecole dite ‘’Freshwatereconomics’’, en référence à la proximité des grands lacs des universités qui s’appuient sur le modèle néo-classique(Chicago, Minesotta)

[3]'While there may be macroeconomic problems (inflation, unemployment, business cycles), there are only microeconomic explanations and solutions’’, écrit R. Garrison, un des représentants de l’écoleautrichienne, dansleur site, consacré au problème de la coordination.

[4] Le Maroc des années 60, 70 a été un grand partisan de ces projets intégrés par les investissements publics. On citera les exemples du tourisme avec une coordination entre investissements d’accueil (hôtels) et infrastructures (aéroport, lignes) et celui de l’agriculture avec les investissements en irrigation mais aussi en aval dans la production sucrière pa exemple.

[5] Sur l’application de ces notions, voir les travaux de l’Overseas Development Institute (ODI) largement repris par la Banque Mondiale dans les travaux sur les processus de réforme. ‘’The Political Economy of Policy Reform : Issues and Implications for Policy Dialogue’’, 2008, Social Developement Departement.

 

[1] Plan Maroc Vert

 

[1] Ce sont ces sujets qui ont animé les dernières campagnes électorales en Inde, en Chine, au Japon, en Argentine, sans parler des débats au sein de l’Union Européenne.

[2] L’expérience européenne des fonds structurels est pleine d’enseignements sur cette transition.



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