Soixante-quinze milliards de dirhams (75 MMDH) que l’Etat distribue, d’une manière ou d’une autre, à sa politique sociale ! Une somme énorme, au regard du budget général, qui dans la loi de finances 2007 s’établit à près de 200 MMDH (dont 50 consacrés au remboursement de la dette). Pour que l’Etat en arrive à un tel engagement financier … que de programmes, de fonds aussi divers que spéciaux, d’enveloppes sociales attribuées au fil des ans à tel ou tel département ministériel.

Aujourd’hui, l’ensemble des ministères a une «visée» sociale. Sans compter les institutions étatiques qui, dès 1957, avec la création de l’Entraide nationale, ont peu à peu investi le terrain social. Mais la réalité est têtue. Le constat d’échec est patent, endossé officiellement par le gouvernement depuis le Rapport du Cinquantenaire. L’arrivée de l’Agence de développement social, en 2001, a semblé sonner le signal d’un changement des mentalités. Vive la culture du résultat et non plus celle des moyens ! Les programmes sectoriels n’ont qu’à bien se tenir, dorénavant, convergence et coordination, sont devenus les maîtres mots. Cette nouvelle culture apparaît dans tous les discours des acteurs publics du social, elle a même été présentée comme une nouvelle philosophie, voire une nouvelle démarche, avec l’avènement de l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH).

Dès lors, il nous a semblé légitime de confronter les discours à la réalité et pour ce faire, de partir des moyens octroyés à ceux qui ont la charge du social, de tenter de comprendre leur fonctionnement, à commencer par la gestion des enveloppes budgétaires dont ils sont les récipiendaires. Que de recherches, de compilations, d’entretiens … pour obtenir des données qui intéressent tous les citoyens et contribuables marocains et les confronter aux appréciations de décideurs et acteurs. Difficile d’accéder aux informations de ce qui nous est très vite apparu comme un «meccano» social. Une multiplication d’enveloppes, censées soutenir des missions aussi étendues qu’elles peuvent être vagues, pour des résultats très aléatoires. Etat des lieux.

Sources de financement, multiples et peu coordonnées

Comme le précise Mounir Zouiten1, Â«le renforcement des politiques sociales à partir de la deuxième moitié des années 90 s’est traduit par une expansion des dépenses consacrées à ce domaine. Le financement des domaines prioritaires (éducation, santé, emploi, habitat...) est passé de 39 % du Budget général de l’État en 1993 à plus de 47 % en 2002»pour s’établir en 2007 à plus de 50%. Les financements publics sont donc de très loin les principales sources de financement du social au Maroc.

Reste, en particulier depuis le lancement du Premier programme des priorités sociales, le BAJ 1, initié en 1996 avec la collaboration de la Banque mondiale, que les grands bailleurs internationaux jouent un rôle déterminant dans l’accompagnement tant financier que technique des programmes sociaux.

Les financements publics de l’action sociale

Depuis l’Indépendance, l’Etat marocain n’a fait que multiplier acteurs et financements publics dans le domaine du social. Aujourd’hui, chaque ministère a sa «visée sociale» aux côtés d’institutions publiques entièrement dévolues à ce secteur. De nombreux observateurs dénoncent, en fait de politique globale, de réflexion stratégique, une multiplication de programmes sectoriels, un bricolage sans ancrage institutionnel. Qu’en est-il exactement ?

Le social, une ligne enfouie dans les budgets ministériels

En 2007, 55% du budget général de l’Etat (hors dette) sont allés aux secteurs sociaux (santé, enseignement, lutte contre le logement insalubre) d’une part, au renforcement de la lutte contre la pauvreté par le biais de l’INDH, aux équipements de base dans le monde rural (eau, électricité, pistes rurales, santé et éducation de base, la compensation…) de l’autre. Ainsi, et confirmant en cela une tendance à la hausse entamée il y a une décennie, l’ensemble de l’action sociale des pouvoirs publics représente une enveloppe de près de 75 MMDH.

De fait, tous les départements ministériels, quelles que soient leurs préoccupations, ont parmi leurs prérogatives, une visée sociale2. Ainsi, le ministère de l’Agriculture fait du social lorsqu’il fait de la vulgarisation de techniques agricoles. Partant, il améliore les rendements et donc les revenus des petits agriculteurs vivant souvent dans la précarité. Il améliore également les conditions des plus défavorisés lorsqu’il met en place le Projet de développement rural intégré de mise en valeur des zones bour ou le Fonds de développement rural. Il en est de même pour les autres ministères  (voir tableau ci-dessous). On le voit, les différents départements ont donc très clairement dans leurs attributions d’intervenir de manière directe ou indirecte  auprès des populations en situation précaire.

Certains de ces départements ont cependant une visée strictement orientée vers l’action sociale : ainsi en est-il du très récent ministère du Développement social, de la Famille et de la Solidarité (institué en 2004 sous le gouvernement Jettou) qui a la charge de l’application et de la coordination de la politique gouvernementale en matière sociale. Autant dire, une mission d’envergure pour une enveloppe loin d’en épouser les contours : en 2007, son budget général n’a pas dépassé les 396 MDH. Reste qu’il redistribue à ses deux «bras armés», l’ADS et l’Entraide près de 80% de son budget, soit 24% à l’Agence de développement social et 55% à l’Entraide nationale. Ainsi, son budget propre s’élève à 103 MDH. De son côté, le secrétariat d’Etat auprès du Premier ministre chargé de la Jeunesse  se voit doter d’un budget de près de 390 MDH, alors que son homologue en charge de l’alphabétisation et de l’éducation reçoit lui, une enveloppe de 145 MDH.

Si tous les départements ministériels ont une enveloppe sociale, celle allouée à la Direction de l’Habitat social et des Affaires foncières au sein du ministère de l’Habitat (elle est passée de 346 MDH en 2002 à 1400 MDH en 2008) est de loin la plus importante, à l’exception de la fameuse Caisse de compensation. Si le budget directement issu de l’Etat s’élève en 2008 à 247 MDH, il faut savoir que la principale ressource financière du Fonds de solidarité de l’habitat (FSH) provient de la taxe spéciale sur le ciment, et dont le taux a été porté par la loi de finances 2004 de 5 à 10 centimes le kilogramme.

Aussi, fidèle à sa stratégie de diversification, l’Etat ne va pas se contenter des actions de ces différents départements ministériels, mais continue à mettre en place toute une panoplie d’instruments allant des instances nationales à vocations sociales, comme l’Entraide nationale, aux filets sociaux que sont la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) ou les caisses de retraite. Outre ces intervenants labellisés strictement sociaux, on pourrait continuer d’égrener la liste des divers instruments mis en place par l’Etat : le crédit jeune promoteur, le microcrédit considéré comme le produit financier le plus adapté à la réalité microéconomique du pays, le Fonds spécial de développement régional, les interventions du fonds d’équipement communal et comment ne pas citer le Fonds Hassan II pour le développement économique et social, doté d’une enveloppe de 3,4 MMDH3.

De même que pour réduire les inégalités persistantes entre citadins et ruraux dans l’accès aux infrastructures de base, les pouvoirs publics ont lancé, dès 1995, les programmes d’amélioration des conditions de vie des populations rurales. A commencer par le PAGER (Programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales), le PERG (Programme d’électrification rurale globale), le PNRR (Programme national de construction de routes rurales) ou encore le Programme de lutte contre les effets de la sécheresse et enfin le Programme de logement social. Plus récemment, en 2005, l’ancien Premier ministre Driss Jettou a lancé le Programme prioritaire, basé sur une identification directe de projets à forts impacts, tels que la lutte contre l’abandon scolaire, le soutien à la santé et au cadre de vie des populations. Pour son financement, une enveloppe de 250 MDH a été mobilisée (50 provenant du budget général de l’Etat, 100 des collectivités locales et 100 du Fonds Hassan II pour le développement économique et social).

Difficile de dire à la lecture de tous ces mécanismes que les pouvoirs publics n’ont pas tenté de remédier peu ou prou aux déficits sociaux que sont la pauvreté, l’exclusion et la précarité. Dans le discours, la pauvreté, le chômage, le handicap, les disparités spatiales étaient les fléaux contre les quels les différentes politiques étaient orientées4. Mais après cinquante ans de politiques de réduction des disparités sociales et malgré des progrès palpables, force est de constater que le bilan reste négatif dans de nombreux domaines. Les multiples leviers utilisés depuis l’Indépendance auraient pu (dû ?) atteindre des résultats plus honorables.

Que cache la multiplicité des intervenants ?

La multiplicité des intervenants cache mal leur efficacité limitée et leurs résultats biaisés. Prenons l’exemple de l’Entraide nationale, l’ancêtre en la matière. Son lien avec les associations bénéficiaires d’aides se fait formellement par conventions. Or, si la durée des conventions est en général de deux ou trois ans et atteint exceptionnellement quatre ou cinq ans, certaines restent «ouvertes», sans précision de durée. Quant aux partenariats avec les associations, il n’existe pas à leur sujet de critères «draconiens» de sélection, ni de manuel des procédures. Le choix semble se faire le plus souvent sur la base de l’expérience constatée de l’activité de l’association demandeuse, des besoins et de la demande locale en services sociaux divers, et bien entendu en fonction aussi des possibilités budgétaires de l’administration de l’Entraide nationale, sans oublier que cette dernière a ses clients habituels. Ainsi, en 20055 par exemple, 74 % du budget (qui s’élevait alors à 104 MDH) ont été alloués sous forme de subventions aux associations musulmanes de bienfaisance et autres Å“uvres sociales. Ces mêmes associations musulmanes de bienfaisance sont les principales bénéficiaires  des financements octroyés par la Fondation Mohammed V pour la création des foyers de jeunes filles. Or, la taille et le mode de gestion de ces structures ne permettent pas de retrouver la trace de ces financements. Une absence de traçabilité, dont les pouvoirs publics semblent avoir pris conscience, puisque la nouvelle loi 14.05 (publiée au B.O n°5480 en date du 7 décembre 2006) s’applique aux établissements de protection sociale et fixe leurs conditions d’ouverture et de gestion. Les établissements existants avaient deux ans, à compter de la date de publication au B.O, pour se mettre aux nouvelles normes. L’Entraide nationale a déjà procédé à 580 diagnostics participatifs pour un budget (prélevé sur ses fonds propres) de 7 MDH.

Toujours en rapport avec la sélection des associations bénéficiaires d’aides, le rapport sur le financement des associations6 apporte une nuance de taille : Â«Dans les financements octroyés par la Fondation Mohammed V aux associations, on trouve également une liste  d’associations et fondations qui ont bénéficié de l’appui financier de la Fondation, non pas en fonction des seuls critères objectifs de la taille de la structure, de son expérience, de son professionnalisme et du bilan de ses activités, mais en fonction de considérations plus politiques, stratégiques ou simplement relationnelles. Les montants accordés dans ce cas sont très inégaux et vont de  84 000 DH   pour Dar El Hana Et Darna, ou 200000 DH pour l’Association Horizon, à autour de 3,7 MDH pour l’Observatoire national de l’enfant, de 5 MDH à destination de l’Association marocaine des handicapés), ou 7,5 MDH pour l’Organisation alaouite pour la protection des aveugles et jusqu’à 17,2 MDH concernant la Fondation Mohammed VI pour la réinsertion des détenus».

La Fondation Mohammed V : une structure paraétatique ?

Parlons-en justement, de la fondation Mohammed V. D’emblée, Kaïsse Benyahya, son directeur de la communication prévient : «Notre budget est uniquement composé de fonds privés, nous ne recevons aucun argent du budget de l’Etat». Sauf qu’à détailler attentivement le rapport financier de la Fondation, publié chaque année et certifié par KPMG, près de 50% des dons proviennent des principaux offices ou entreprises publiques de ce pays: OCP, RAM, IAM ou encore la CDG. Ceux-ci contribuent au budget de la Fondation, d’abord parce qu’ils sont membres de son conseil d’administration, mais aussi, nous apprend-on par ailleurs, parce qu’une ligne budgétaire (négociée avec le ministère des Finances) leur permet de subventionner une association en lien avec leur domaine. Il n’existe pourtant aucun mécanisme de contrôle de cet argent, ni de comptes à rendre sur son utilisation!

Autre source de financement : les partenariats avec des ONG internationales (françaises, espagnoles, canadiennes…) pour la réalisation de certains projets et programmes sociaux. Or, en drainant les fonds d’institutions et d’offices publics, tout comme les financements des ONG étrangères, la Fondation ferait presque figure de concurrente du ministère du Développement social. A écouter Kaïsse Benyahya, elle assure une gestion au plus près des dons privés puisqu’il affirme, non sans une certaine fierté, qu’elle dépense seulement 1% de son budget en frais de fonctionnement. Là encore, ce n’est pas faux …mais ce n’est pas tout à fait vrai non plus. Encore une fois, rapport financier à l’appui, on découvre que la Fondation Mohammed V affiche un budget de fonctionnement avoisinant les 2 MDH, pris en charge pratiquement intégralement par ses produits financiers.

Par ailleurs, les quelque 30 salariés de la FM5 sont mis à disposition par les ministères ou les autres structures publiques (le directeur financier est un ex cadre du Crédit Agricole, le directeur de la communication vient de la CDG….). Ce qui signifie en clair qu’ils ne coûtent rien à la Fondation puisque leurs salaires continuent d’être versés par leur employeur initial ! Lors des grandes opérations de la Fondation, comme l’Opération Ramadan ou Marhaba pour les RME, des milliers de bénévoles sont mis à contribution.  Si la Fondation n’est incontestablement pas une institution publique, elle n’a pas, à l’instar des détenteurs de l’argent public du social, d’obligation comptable (même si elle figure parmi les rares à publier un rapport financier dont les comptes sont certifiés par le cabinet KPMG). Elle n’a ni tutelle dont elle doive tenir compte comme les associations ni de compte à rendre comme un gouvernement. Elle bénéficie pourtant indirectement de fonds, et totalement de personnels, issus du public. Elle a donc 0 salarié à sa charge.

L’INDH, le super ministère du social ?

Tout cela est intéressant, structurellement parlant. Mais, l’essentiel est ailleurs. Ainsi, malgré une amélioration notable du taux de pauvreté à l’échelon national, actuellement de 14,2%, le taux de pauvreté dans le monde rural reste inquiétant, de même que de nombreuses poches de pauvreté dont le taux de certaines dépasse les 30%. Par ailleurs, la vulnérabilité à la pauvreté reste importante. Les ménages urbains habitant des logements insalubres continuent de représenter une proportion élevée. Le taux d’activité est encore faible, le sous-emploi persistant et le chômage est une réalité omniprésente. Le préscolaire n’est pas généralisé. L’enseignement fondamental reste marqué par ses faibles performances et son incapacité à retenir les écoliers, d’où un taux d’analphabétisme élevé. Le système de santé, quant à lui est loin de satisfaire les attentes de la population et reste incapable d’améliorer les indicateurs de santé pour les ramener aux standards des pays similaires (cf. taux de mortalité infantile et maternelle parmi les plus élevés de la région). L’assurance maladie qui couvrait 17% de la population ne devrait pas dépasser les 34% après l’entrée en application de l’AMO.

Fort de ce constat, maintes fois réitéré dans différents rapports d’instances internationales telles le PNUD ou la Banque mondiale et conforté récemment dans le Rapport du Cinquantenaire, le roi Mohammed VI a lancé le 18 mai 2005, l’Initiative nationale pour le développement humain, ce «chantier de règne», plus connu sous son acronyme INDH. Dotées d’une enveloppe globale de 10 MMDH pour les années 2006-2010, les actions de l’INDH ont trait à quatre grands axes : pauvreté, précarité, exclusion et un axe transversal (non défini !), chacun bénéficiant de 2,5 MMDH. L’INDH, outre les valeurs de dignité, de confiance, de participation des bénéficiaires et de bonne gouvernance sur lesquelles elle repose, a été conçue pour renforcer l’action de l’Etat et des collectivités locales.

N’ayant pu rencontrer le gouverneur en charge de la Coordination nationale de l’INDH malgré nos demandes répétées, et en l’absence de données disponibles sur les réalisations effectives opérées dans ce cadre, les seuls chiffres dont nous disposons sont ceux rendus publics lors d’une audience avec le roi Mohammed VI par le Premier ministre, Abbas El Fassi, faisant état d’un premier bilan pour les années 2005-2006-20077. Ainsi, 12 000 projets auraient été réalisés dans les milieux urbains et ruraux, bénéficiant à trois millions de personnes pour un coût avoisinant les 6,6 MMDH, dont 4,9 mobilisés dans le cadre de l’INDH. Des projets qui auraient également permis de garantir la formation de 20 000 autres dans les domaines de l’élaboration et de la préparation des projets. Pour l’année 2008, ce même bilan établit à 5200 le nombre de projets en cours pour un coût global de 3,3 MMDH.

Le ministère de l’Action sociale, une coquille vide ?

Pour mieux comprendre l’imbroglio du financement public des systèmes de solidarité, il est nécessaire de rappeler qu’initialement, l’un des axes principaux de l’action du ministère de l’Action sociale est le renforcement des associations : diagnostic, renforcement des capacités (formation et production d’outils), appui à la mise en réseau des associations, via le programme social de proximité lancé par Driss Jettou en 2004. Or, le lancement de l’INDH a obligé le ministère de tutelle à revoir sa stratégie. Le fait d’être dépossédé par l’INDH de sa fonction initiale d’appui direct aux associations a du coup limité les circuits et les procédures financières propres au ministère, ce qui l’a obligé à redéployer son effort vers l’organisation et la mise à niveau du secteur.

Aujourd’hui, le ministère se contente de financer une vingtaine de «gros» projets portés par de «grosses associations» (pour des budgets compris entre 2 et 5 MDH). Par ailleurs, après étude du plan d’action 2008-2012, le ministère s’oriente de plus en plus vers des activités de mise en réseau thématique (femmes, enfants…) ou territorial du tissu associatif. Il est parti d’un constat simple : dans un douar, 10 associations peuvent se retrouver à faire «la même chose», or il est nécessaire d’aller vers plus d’efficacité et de pertinence. Dans ce cadre, le ministère compte jouer un rôle d’appui au fonctionnement du réseau et ce, via des financements qui peuvent aller jusqu’à 100 000 DH (afin de permettre aux associations de louer un local, recruter un permanent…). L’objectif est de faire de ces réseaux des partenaires incontournables du ministère là où ils sont, tout en cherchant à réorganiser l’action associative.

Par ailleurs, afin de «réorganiser» le tissu associatif, Nezha Skalli a repris à son compte une idée de son prédécesseur, Abderrahim Harouchi, celle de la «certification» des associations. Reste qu’à l’époque, cette proposition avait été rejetée en bloc par le secteur (vocable et contenu trop proches de ce qui peut se faire au niveau des entreprises) et qu’elle se présente aujourd’hui sous le terme plus consensuel de «qualification». L’objectif est de qualifier 2000 associations par an, ce qui signifie en clair aider les associations à améliorer leurs méthodes de travail, de gestion… pour en faire «de véritables partenaires du développement, et ce, via 4 critères (la gouvernance et la gestion de l’association, la gestion de projets, le partenariat et la communication). Ces axes sont établis par la «Commission nationale de qualification des associations» composée de ministères parmi lesquels le ministère de l’Education nationale (MEN), la Santé, les Finances, l’Intérieur, ainsi que des représentants des associations.

Les associations, mieux loties?

L’inventaire de ce «meccano social» ne saurait s’arrêter aux portes des départements gouvernementaux ou étatiques, la désormais célèbre «société civile marocaine» y prenant une part de plus en plus prépondérante et active. En effet, une récente étude8 Ã©tablit que l’effort financier consenti par les pouvoirs publics aux associations connaît ces dernières années un accroissement très significatif. Ainsi, les crédits réservés dans le budget de l’Etat aux associations Å“uvrant dans les domaines de l’alphabétisation, de l’éducation non formelle, de la lutte contre la pauvreté, de la promotion des droits de l’enfant et du soutien aux personnes en situation difficile sont passés de 260 MDH en 2001 à 458 MDH en 20059. Ces chiffres, qui ne tiennent pas compte, comme le précise l’auteur, d’autres formes de participation du secteur associatif aux activités publiques de développement, ont été établis avant l’avènement de l’INDH. On peut donc légitimement supposer qu’ils se sont encore accrus de manière significative. Malheureusement, loin de pouvoir être imputée à une stratégie délibérée de renforcement des capacités des associations, cette domiciliation du financement public des associations dans nombre de ministères s’apparente davantage à des programmes de prestations de services à la collectivité à bon compte.

«La multiplicité des programmes et des partenariats avec le secteur associatif est essentiellement liée aux graves déficits révélés en matière de développement humain, de services sociaux collectifs et d’infrastructures de base, notamment en milieu rural et dans les zones périurbaines10», ce qui a engendré une diversité de démarches et d’approches retenues pour l’attribution des financements publics aux associations. Pour Aziz Chaker, cet état de fait dénote «d’une improvisation préjudiciable à l’optimisation des ressources disponibles et à l’amélioration des résultats attendus en matière de développement social».

Conclusion

Multiplication des intervenants, multiplicité des sources de financement pour des résultats, encore une fois, largement en deçà des attentes et besoins des populations. Ce qui n’est pas sans soulever un certain nombre d’interrogations, tant sur l’efficacité et la gestion des structures que sur la traçabilité et la transparence des circuits financiers.

Engagements et limites du financement international  

Les trois principaux bailleurs internationaux présents au Maroc sont la Banque mondiale (BM), la Délégation de l’Union européenne et l’ensemble des ONG affiliées au système des Nations unies (Lire encadré sur le PNUD). A côté de ces institutions, les chancelleries jouent un rôle dynamisant, à travers le soutien d’ONG et de projets de coopération. Ces derniers, étant implicitement intégrés dans les budgets sociaux des départements ministériels, et difficilement déchiffrables a posteriori, nous nous contenterons d’apprécier l’apport des trois gros organismes susmentionnés. Les axes d’intervention de ces derniers ont la particularité d’être identifiables, via des enveloppes budgétaires globales attribuées au gouvernement ou directement aux associations, ce qui en permet la traçabilité.

Banque  mondiale, une banque d’abord !

Afin d’appréhender réellement l’action de la Banque mondiale, il convient de garder en mémoire le fait que son action se fait surtout sous la forme de prêts dont elle est la première bénéficiaire. Cet aspect explique en effet la «souplesse» dont elle fait preuve et le fait qu’elle continue de financer sans exiger de garanties d’efficacité des programmes.

Commençons donc par le financement accordé aux associations. Il convient de souligner qu’il est fondé, pour l’essentiel, sur des prêts accordés au gouvernement marocain. Ce sont en fin de compte les contribuables marocains d’aujourd’hui et de demain qui sont les véritables «bailleurs de fonds» de l’action associative. La sélection des associations repose sur plusieurs critères : elles doivent être localisées au Maroc, œuvrer dans le domaine du développement, avoir une existence légale, pouvoir présenter des rapports sur leurs réalisations et leur probité financière.

Le montant total des financements consacrés par les projets de la Banque mondiale aux interventions des associations s’élève pour les années 1999 à 2009 à 10,9 M$11. En agrégeant les différents chiffres disponibles concernant les projets associatifs soutenus par la BM, il ressort que la problématique de l’eau et du rural capte un nombre élevé de programmes pour un montant global de 3,39 M$, que le gros de l’enveloppe est consacré à la micro-finance (4,90 M$) et que le reste est grosso modo alloué à des projets en lien avec l’alphabétisation, avec pas plus de 1,58 M$.

La Banque mondiale interagit avec les associations de trois manières différentes. Elle le fait en facilitant le dialogue et le partenariat entre la société civile et le gouvernement en tant que pourvoyeur de ressources, de formations et de soutien technique, jouant souvent le rôle de fédérateur et de facilitateur pouvant réunir différents acteurs de développement autour d’une table de travail ou de réflexion. Elle le fait en entretenant des dialogues et consultations avec les associations sur des questions d’orientation, des politiques et des programmes, en restant à l’écoute de leurs suggestions et «en prenant en compte leurs visions et leurs recommandations». Et enfin, elle travaille directement en partenariat avec les associations à travers des contrats d’assistance technique et des formations, le financement des initiatives de la société civile et la gestion de programmes conjoints.

Depuis 2005, l’arrivée de l’INDH sur le marché du social a amené la Banque mondiale à soutenir également la partie gouvernementale,  d’abord par l’octroi d’un prêt de 100M$, destiné à soutenir l’exécution du programme durant la période 2007-2010, ensuite par des activités de renforcement de capacités. Pour ce faire la Banque mondiale collabore avec le comité de pilotage de l’INDH, la coordination nationale de cette dernière au sein du ministère de l’Intérieur et l’Observatoire national du développement humain. Aucune donnée objective n’est accessible pour pouvoir apprécier plus finement les modes d’attribution et de suivi de ces fonds.

«On oublie souvent par exemple que la BM est une banque. Elle n’a pas à donner de leçons. C’est plutôt l’inverse, dans le cadre des négociations, c’est elle qui a mis de l’eau dans son vin pour ne pas essuyer de refus d’emprunt du Maroc (les taux d’intérêt sont tout de même de 8%), précise Abdessalam Dahmane, consultant pour la Banque mondiale, avant de conclure  Â«La BM a des quotas de prêts annuels qu’elle doit respecter donc elle négocie jusqu’à un certain point mais dès qu’elle voit que le ton monte, elle veut d’abord placer son argent.»

La Commission européenne : du don au prêt

Depuis 199212, dans tous ses accords avec des pays tiers, la Commission européenne inclut une clause faisant du respect des droits de l’homme et de la démocratie un «élément essentiel». Depuis 2004-2005, le Maroc a été désigné comme pays prioritaire par ‘l’Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH)».  Les microprojets qui en découlent sont destinés à renforcer la société civile locale et à appuyer sa contribution au processus démocratique13. Le bilan des fonds mis à disposition dans ce cadre-là, nous révèle que seules 11 associations ont eu accès chacune au modeste montant de 1 MDH prévu initialement, et n’ont consommé que 811 870 €, soit une moyenne par projet/association de 73 806 €. Parmi les organisations bénéficiaires, on trouve certaines grandes ONG ou associations marocaines telles que la Fondation Zakoura, L’Amicale marocaine des handicapés, l’Association démocratique des femmes du Maroc (ADFM), le Forum des ONG du Nord et l’Organisation marocaine des droits humains (OMDH)14.

Comparé à cette modique somme, l’apport au gouvernement marocain pour les quatre années 2007-2010 est de 654 M€15. Cette enveloppe a été attribuée au royaume du Maroc dans le cadre du Programme indicatif national (PIN), conçu comme un instrument de la politique européenne de voisinage et de partenariat. Le prochain PIN, actuellement en négociation, et devant démarrer en 2011, ne prendra plus la forme d’un don mais celui d’un prêt. Raison avancée, le Maroc n’est plus, dans le cadre de la politique européenne de voisinage, un pays prioritaire sur le plan social.

Concernant l’allocation de ces ressources provenant de l’UE, excepté le cas de l’INDH, pour lequel il est impossible d’évaluer le montant exact (car inclus dans celui de la coopération internationale, qui est de 2 MMDH), les budgets alloués pour l’année 2007 sont : l’appui à la stratégie nationale d’alphabétisation et d’éducation non formelle, lancée en novembre 2002, avec 17M€ ; l’appui à la consolidation de la couverture médicale de base (Assurance maladie obligatoire – AMO - et Régime d’Assistance Médicale -RAMED), avec 40M€ ; l’appui au ministère de la Justice via la réforme du système pénitentiaire et la formation des magistrats (20M€) ; l’appui à la réforme de l’administration, à travers la gestion budgétaire, la gestion des ressources humaines et la maîtrise de la masse salariale, entendez le programme de Départs volontaires définitifs (20M€). Et pour l’année 2008, l’appui à la mise en œuvre des recommandations de l’Instance équité et réconciliation (IER), avec 8M€.

Conclusion

Au vu du montant fort limité attribué directement aux acteurs de terrain, sans transiter par l’appareil bureaucratique de l’Etat, il est légitime de relever le caractère contraignant de bailleurs tels que la BM, l’UE ou le PNUD (lire encadré). Leur implication comporte, néanmoins, une certaine rigueur, tout comme elle initie des procédures de contrôle, à même de rationaliser l’action sociale. Les partenaires de réalisation des projets (gouvernementaux et associatifs) sont, en effet, soumis à des contrôles et audits financiers réguliers et à des procédures de suivi et évaluation.

Ciblage, gouvernance et autres contraintes

Pour Driss Gueraoui16, de nombreuses contraintes expliquent en grande partie l’échec des différentes politiques sociales menées depuis cinquante ans. Il en est ainsi de «l’incapacité objective d’assurer à une échelle centralisée le financement simultané de tous les déficits sociaux accumulés. Une incapacité qui se trouve, de surcroît, aggravée par une gouvernance publique de l’action sociale, marquée par une coordination entre les intervenants qui est soit absente, soit insuffisante, un manque manifeste de ciblage des actions et des populations, une absence réelle de toute forme de capitalisation des expériences pilotes réussies, la non-prise en compte de la nécessaire pérennisation des projets de développement social engagés et l’absence effective de procédures d’évaluation, de contrôle, de suivi dans le but de réorienter un programme en cours d’application».

Données/ciblage et évaluation

De fait, pratiquement tous les intervenants rencontrés ont souligné l’absence de données scientifiques sur les questions de pauvreté, d’exclusion sociale et de précarité. Or, il est bien difficile d’engager un travail pertinent, un ciblage optimal des populations sans les connaître. Ainsi, comme le souligne Najib Guédira, directeur de l’ADS, «Dans un 1er temps, nous avions mis en place cinq coordinations régionales. Nous nous étions posé la question de cibler les territoires, mais les seules données qui existaient alors étaient celles de la consommation des ménages de 1998, ce qui posait le problème de la pertinence ». Une absence de pertinence qu’il n’est pas le seul à déplorer. Abdeslam Dahmane, consultant international qui a fait récemment partie de la mission d’experts en charge de l’évaluation à mi-parcours de l’INDH, confirme qu’il existe un réel problème de fabrication, d’organisation et de gestion de l’information.

A titre d’exemple, près de cinq ans après le dernier recensement de la population de 2004 : «Nous n’avons toujours pas accès aux données douars (officiellement). Or, on ne peut pas cibler la pauvreté sur la base des agrégats communes, à savoir ceux dont on dispose». Le même d’enfoncer le clou : «Nous nous sommes rendu compte que nous nous étions trompés sur le ciblage de la pauvreté, puisque l’un des rares outils dont nous disposons, la carte de la pauvreté du HCP de 2004, n’est pas représentative de la pauvreté au Maroc». Et de raconter, quelque peu désappointé, l’une des déconvenues rencontrées lors de la mission d’évaluation de l’INDH. En effet, quelle ne fut pas sa surprise de découvrir dans une commune du Haut-Atlas, ciblée INDH, un revenu moyen par habitant équivalent à celui du quartier de l’Agdal à Rabat! En guise de conclusion désabusée: «On a travaillé sur une mauvaise carte». Ce que confirme de son côté, Mohamed Talbi, directeur de l’Entraide nationale, lorsqu’il affirme que même lorsque les schémas et les cartes de lutte contre la précarité existent, ils ne tiennent pas compte des différentes catégories de précarité sur un même territoire. Ce que nous dit de manière plus imagée mais non moins parlante Mohamed Souafi, ancien secrétaire général de l’ONDH (jusqu’en septembre 2008), en rappelant la toute récente opération  Un million de cartables : «Un fois encore, on a ciblé l’immeuble et non les individus». Le même de constater qu’une des nouveautés de l’INDH a précisément été de descendre au niveau local, de ne plus se contenter du niveau central. Un zoom qui malheureusement «n’a fait que mettre à nu les limites de nos connaissances des milieux : les difficultés de ciblage en disent long !». Pour Abdessalam Dahmane, l’aberration vient surtout du fait que certaines données, même quand elles existent, sont inexploitées. C’est d’ailleurs le cas de la base de données de l’ONE concernant les 35000 localités de ce pays. «C’est certainement une des plus complètes du pays, précise notre consultant, avec ses fiches par douar (population, infrastructures, équipements…). Or, il n’existe pas d’outils stratégiques pour les exploiter».

Pourtant, c’est peu de dire, comme le fait Najib Guédira, qu’il existe un réel besoin de rationaliser les ressources de l’Etat, de mieux cibler les aides au vu de l’étendue du problème de la pauvreté. Mieux vaut tard que jamais. Preuve en est, la création au moment du lancement de l’INDH, de l’ONDH dont la mission est précisément de récolter des données (en vue de créer des bases de données), de définir des tendances, de tirer les sonnettes d’alarme et de proposer des rectifications stratégiques. Ce que confirme Abdessalam Dahmane qui rappelle que l’ONDH peut jouer ce rôle de suivi et d’évaluation du développement humain, tout en soulignant que collecter, organiser l’information, représente un travail colossal qui aurait l’avantage supplémentaire de mobiliser des compétences. Reste une fois encore qu’il semble que les pouvoirs publics aient mis la charrue avant les bœufs puisque, comme le stipule Mohamed Bijaad, tout nouveau secrétaire général de l’Observatoire: «L’an dernier, l’ONDH a lancé un travail sur l’évaluation de l’impact de l’INDH, mais cela suppose d’avoir des agrégats de base. Or, ils n’existaient pas au niveau des territoires, au démarrage de l’INDH». De fait, «ce travail vient seulement d’être lancé (début octobre) et il concerne 120 communes ciblées INDH». Comment ne pas s’interroger, dès lors, sur la pertinence d’une évaluation à mi-parcours de l’INDH, les repères de base n’existant pas ?

L’un des rares départements gouvernementaux en charge du social à avoir intégré l’évaluation dans ses mœurs est celui de l’habitat et de l’urbanisme. Ainsi, les contrats de «Villes Sans Bidonville» signés entre le ministère de tutelle, les walis / gouverneurs et les présidents des communes concernées, font l’objet chaque année d’un contrôle a posteriori. Nouveauté en 2008, la dimension qualitative de l’évaluation (financée par Cities Alliance) vient renforcer le dispositif. Habituellement, ce département ministériel, comme tous les autres, se contente d’évaluations quantitatives.

Contraintes humaines et procédures administratives

Aux problèmes posés par les données, le ciblage et le suivi des projets s’ajoute celui des ressources humaines.  De fait, comment ne pas entendre ce cri du cÅ“ur de Mohamed Talbi, à  la tête de la plus vieille institution sociale du pays, celle qui pourrait concurrencer le ministère de l’Intérieur par sa représentativité géographique, l’Entraide nationale. Pour lui, sa contrainte principale réside dans la motivation de son personnel (proche de 4000 salariés!). «Comment voulez-vous motiver une personne qui travaille avec des populations difficiles et qui touche 1800 DH par mois ? C’est «un métier à risques», où les gens peuvent être parfois mobilisés en continu. Convenez que c’est peu motivant!».

Pour cet homme, il est plus que nécessaire et urgent de valoriser le travail social, de créer un statut du travailleur social. Alors, s’il reconnaît du bout des lèvres que le ministère du Développement social travaille sur ce statut (un projet impulsé sous Abderrahim Harouchi), son expérience lui fait dire que tant, que le projet ne sera pas dans les circuits gouvernementaux, il restera au fond des tiroirs. Aujourd’hui, alors même que le rôle de l’Entraide se trouve revalorisé par le biais de l’INDH, Mohamed Talbi n’arrive pas à recruter de nouveaux cadres. Bien plus, il n’arrive même pas à renouveler les départs à la retraite (150 cette année, 250 à 300 dans les deux ans à venir). «Or, il existe un vrai besoin de renforcer le social avec des effectifs spécialisés (seul, l’Institut national de l’action sociale de Tanger forme actuellement des travailleurs sociaux, auxquels il convient d’ajouter quelques lauréats en sociologie des facultés de lettres)». S’il entrevoit un espoir dans la convention signée entre le Premier ministre (juin 2007) et l’enseignement supérieur pour former 10 000 travailleurs sociaux, il souligne néanmoins la nécessité de prévoir l’évolution de leur carrière… sinon cela risque de n’intéresser personne. Si cette question des ressources humaines est valable pour l’Entraide, elle se pose de manière tout aussi prégnante pour des institutions plus jeunes, voire «modernes» dans leur fonctionnement. Ainsi en est-il de l’ADS dont le directeur affronte un véritable casse-tête : «Nous avons beaucoup de mal à recruter pour la partie administrative et financière. Nous n’avons pas la capacité de recruter des gens de qualité car nous n’en avons tout simplement pas les moyens. On a mis en place un système de CDD pour sortir de la logique de poste budgétaire. On s’est engagé à payer les gens hors budget de l’Etat, à les payer sur le budget propre de l’ADS ce qui représente environ 60% de nos effectifs. Pour ce qui est des permanents, l’ADS a un statut propre préparé sur la base du statut de l’Agence des provinces du Nord, lui-même étant une transposition du statut de la fonction publique, un peu aménagé. Il n’en reste pas moins que la rémunération est toujours assise sur le diplôme et l’ancienneté. Les contrats qui dérogent à ce statut doivent être visés par les Finances, ce qui nous entraîne dans des processus extrêmement longs et fastidieux».

Pour Najib Guédira, l’ADS est fortement handicapée par le fait d’être un établissement public. «Si cela comporte l’avantage de disposer des prérogatives de la puissance publique, cela nous handicape car le secteur public est très verrouillé par des procédures vieilles, lourdes et peu claires». En tant que jeune institution, l’ADS a cherché à mettre en place de nouveaux outils comme le manuel de passation des marchés, le système d’information…. De même qu’elle jouit d’un contrôle financier a postériori car, comme nous l’explique Najib Guédira : «Cela correspondait à la volonté de laisser une marge de manœuvre à l’ordonnateur». Pourtant, le constat est amer. S’il reconnaît volontiers qu’il existe des velléités d’en sortir, l’opérationnalisation demeure difficile. Entre les obstacles liés aux mentalités, «cela ne fait pas partie de notre culture, les Finances ont basé toute leur logique sur la méfiance, le contrôle a priori», et ceux liés aux procédures, «depuis que l’ADS existe, six contrôleurs financiers se sont succédé, qui travaillent en parallèle sur d’autres établissements et n’ont pas de procédures univoques, claires», difficile de se ménager une quelconque marge de manœuvre.

L’INDH, voulue comme une véritable rupture, tant dans la démarche que dans l’ingénierie institutionnelle, souffre elle aussi au niveau des procédures. La lecture du rapport d’audit 2006 IGAT/IGF (en date de décembre 2007) est sur le sujet sans ambiguïté. Ainsi, peut-on y lire, «en l’absence de manuels de procédures, le contour encore peu précis des attributions des trois divisions (DAS, DBM et DT) en charge de la mise en Å“uvre des actions INDH, est de nature à générer des risques susceptibles de compromettre l’atteinte des objectifs de délais et de qualité assignés à l’Initiative». De même que «le déséquilibre dans la répartition des charges de travail entre les postes des différentes divisions assurant la mise en Å“uvre de l’INDH génère des cumuls de tâches, parfois incompatibles, et l’apparition de goulets d’étranglement dans la chaîne de travail, synonymes de retards et de blocages. Le cumul de tâches incompatibles fait courir aux opérations INDH le risque d’altération de l’information physique, comptable ou financière, lorsque le poste de saisie pour alimenter le système d’information se confond avec le poste de validation - ceci explique en partie les nombreuses erreurs qui ont pu être relevées au niveau des différents états de suivi du système d’information INDH ; le risque de vider de leur substance les assouplissements en matière de gestion, introduits à la fois par les textes réglementaires propres à l’INDH et les différents manuels de procédures, quand les fonctions opérationnelles, administratives et comptables (réalisation des opérations, liquidation des dépenses y afférentes, certification du service fait) n’en font qu’une». Des critiques que semblent reprendre à leur compte les différentes institutions internationales, partenaires de l’INDH. Ainsi, la Banque mondiale et l’Union européenne ont émis, lors d’un récent comité de pilotage de l’INDH,  des critiques sur les procédures fiduciaires propres à l’Initiative. Les deux institutions ont, entre autres, pointé du doigt une «application insuffisante des manuels de procédures, notamment fiduciaires». L’absence d’un audit interne et d’un audit de performance a également été soulignée17.

Si l’on constate que la question des procédures constitue un frein à l’efficacité et à l’efficience des missions des institutions du social, on note par ailleurs qu’il en est de même dans les relations entre pouvoirs publics et associations. Aziz Chaker relève ainsi qu’il n’existe pas, de toute évidence, une procédure normalisée et uniforme qui régisse les critères de sélection ou d’éligibilité des projets et des associations au financement public ou parapublic (la Fondation Mohammed V) dans le cadre d’une démarche de partenariat entre les pouvoirs publics et les ONG. L’examen de quelques exemples de procédures suivies par les différents départements ministériels et autres organismes publics ou parapublics dans le cadre du cofinancement d’activités et de projets portés par le secteur fait ressortir une diversité de situations, avec plus ou moins de garanties de transparence, de probité et d’objectivité.

• Au sein d’un même département, le ministère du Développement social et de la Solidarité, il existe des différences sensibles dans la méthodologie adoptée par les différents opérateurs du développement social constitutifs de ce département18, ce qui n’est pas sans engendrer certains risques, à commencer par celui d’une discrimination entre associations qui peut être liée à du simple favoritisme, ou plus généralement aux compétences relationnelles de certaines associations de plus en plus confirmées en matière de marketing des projets et de plaidoyer ;

• D’un autre côté, nombre de procédures de subventions publiques des activités associatives sont fondées sur la conclusion de conventions de partenariat avec les associations retenues œuvrant dans les domaines de compétence du département public, moyennant rémunération des prestations réalisées ou participation publique à leur réalisation. Selon les programmes et les ministères, ces conventions sont, soit considérées comme des marchés publics et soumises au visa préalable du contrôle du ministère des Finances (contrôle des engagements des dépenses), soit dispensées de cette obligation. Cette pratique révèle que la procédure suivie pour le déblocage effectif des fonds est source de difficultés considérables en matière de délais, dans la mesure où plusieurs mois s’écoulent (6 à 12 mois au minimum) avant que les associations concernées ne perçoivent les premières tranches financières promises. Ce retard compromet la bonne exécution des activités initiées en partenariat avec ces associations et affecte profondément la bonne volonté et le dynamisme des intervenants dans l’action sociale, sachant que ces derniers sont recrutés massivement dans le vivier des «diplômés chômeurs».

Par ailleurs, l’orientation des subventions internationales n’est pas elle aussi sans soulever un certain nombre de problèmes. Généralement, elles ne prennent pas en charge le renforcement des capacités institutionnelles des associations et en particulier les frais de fonctionnement. Elles ne favorisent pas une approche participative, tant recommandée, avec les populations ciblées, dans la mesure où les stratégies d’orientation de l’aide sont le plus souvent «déterminées ailleurs».

De plus, les ressources locales, déjà très limitées, sont trop inégalement réparties entre les régions, entre les associations et entre les domaines. «Les choix régionaux du financement international ne s’écartent pas de la «règle» nationale qui a institué en quelque sorte,  à titre d’exemples, la faveur au profit de la région Souss Massa Drâa, et la marginalité pour une région comme Chaouia Ourdigha. Sinon, ce sont les ONG citadines, notamment celles de l’axe Casablanca-Rabat, tous domaines confondus, qui ont la bienveillance des bailleurs de fonds et intermédiaires internationaux, qui trouvent en elles certaines garanties d’atteinte des objectifs et surtout d’utilisation efficiente des moyens mis à disposition19»

Coordination/convergence

75 MMDH en 2007 octroyés aux différents secteurs sociaux avec les résultats que l’on connaît. On l’a vu, manque de données, absence de ciblage, problèmes de procédures mais aussi, et peut être surtout, manque de coordination entre les différents départements et acteurs de terrain et partant, une absence préjudiciable de mutualisation des crédits. Tous les intervenants rencontrés s’accordent sur ce point. Pour Najib Guédira, l’ADS, en tant qu’établissement public se doit d’exécuter la politique du gouvernement, mais il déplore l’absence de toute orientation. C’est un peu le «à toi de décider ce que tu veux en faire». «Dans de nombreux cas, les institutions créées ont des missions non ou mal définies. Quand l’une ne marche pas, on en crée une autre, sans dissoudre la 1ère, mais entre-temps, on grève le budget». Il pointe ainsi du doigt le vide politique en matière sociale : «Aucune vision sérieuse et valable, il n’existe aucune coordination entre les entités, l’Habitat a son plan, le MEN le sien….». Pour lui, structures et mentalités évoluent très (trop ?) lentement. Bel euphémisme quand on sait que le mot «convergence» apparaît tel un vœu pieu dès 1981, dans une lettre royale de Hassan II, qui déjà appelait à la convergence de toutes les politiques publiques. Par la suite, les bailleurs internationaux n’auront de cesse d’insister sur l’approche participative, la nécessaire coordination des départements… Sauf qu’à écouter Abdessalam Dahmane, «tous ces programmes ont été mis en œuvre par des machines en panne. Construire des routes, mettre l’électricité… on sait faire, c’est du technique mais je ne suis pas sûr qu’il y ait de véritables impacts d’un point de vue social, qu’ils aient généré une dynamique différente. Ceux qui visaient réellement la lutte contre la pauvreté ont été menés par les ministères.

Or, un ministère n’a jamais le pouvoir d’entraînement. Ainsi, tous les programmes de stratégie de développement rural se voulaient multisectoriels (santé, éducation…) mais il existe une impossibilité structurelle d’avoir un travail intégré, d’obtenir l’adhésion des départements sectoriels». Notre consultant se fait encore moins diplomate quand il précise que «convergence» signifie remaniement complet de la structure du gouvernement, soit un véritable colmatage des brèches existantes entre le Palais et les ministres qui court-circuitent le Premier ministre. «Vous pouvez changer autant de fois que vous voulez de logiciels, cela restera inutile tant que le hardware ne fonctionne pas». Et de poursuivre, «On ne peut pas demander au niveau local d’être efficace quand l’organe central est défaillant. Tant qu’il n’y aura pas de contre-pouvoirs d’envergure, il ne se passera rien». Pourtant, l’INDH promettait beaucoup sur ce point. Là encore, la convergence devait être un de ses principaux défis. Force est de constater à la lecture du rapport d’audit20 que beaucoup de chemin reste à faire.

«La mise en œuvre des programmes INDH continue de souffrir de l’insuffisance de convergence des programmes sectoriels avec eux-mêmes. L’absence d’une vision intégrée, conjuguée à une faible implication des services déconcentrés de l’Etat et des Etablissements Publics, encore confinés dans des approches sectorielles, obèrent lourdement l’Initiative en générant un gap d’efficacité et d’efficience. La mutualisation des moyens, concept tant prôné par l’INDH, tarde à se traduire dans les faits. Autant donc de zones de fragilité rappelées de façon récurrente dans les rapports d’audit.

Ceci reste d’autant plus vrai pour les projets à caractère technique, confiés à des porteurs de projets, et dont le suivi de la réalisation nécessite impérativement le concours des représentations des départements ministériels compétents. Il y a lieu de préciser que la faible implication, surtout des services déconcentrés de l’Etat, trouve son explication dans le niveau de déconcentration atteint par notre pays, caractérisé par une administration territoriale dirigée par des responsables sans véritable pouvoir de décision et sans moyens, et par une inter- ministérialité quasi absente».

Conclusion générale

Nombreux sont les acteurs du secteur à déplorer, à l’instar de l’actuelle ministre du développement social, Nezha Skalli, que  le social soit encore vu comme un coût et non comme un investissement. On reste de facto dans une logique où l’on pense que le développement économique entraînera forcément le développement social et que les fruits de la croissance bénéficieront naturellement à l’amélioration des conditions sociales. Certes, ils sont tout aussi nombreux à admettre qu’il existe une dynamique de changement au Maroc mais, pour Najib Guédira, cette dynamique est bridée, «non pas par une volonté politique (comme ce fut le cas auparavant) mais par les moyens mis en Å“uvre, pas toujours appropriés». Ajouté à cela, une culture «paillette» où la culture des projets a remplacé les projets eux-mêmes. «Nous sommes dans la culture de l’improvisation. On attend le dernier moment, on pense que l’idée est géniale, on fait un feu d’artifice, on se fait plaisir mais très vite ne restent plus que les cendres». En cause, la désormais incontournable question de la gouvernance.