Maroc - Investissement étranger : un litige foncier bloque un grand projet touristique à Marrakech». Sous ce titre, un article publié par un site¹ spécialisé dans l’hôtellerie retraçait les déboires d’un groupe français ayant signé une convention d’investissement d’un montant de 2,4 milliards de dirhams pour la réalisation d’un complexe touristique dans les environs de Marrakech. Au démarrage des travaux, le terrain devant accueillir le projet s’est avéré occupé par de nombreuses familles qui y vivaient et y exerçaient leurs activités agricoles en toute légalité. Le terrain était bien propriété de l’Etat mais, subtilité du système foncier marocain, il leur était concédé selon un statut ancien, le guich.

UN STATUT COMPLEXE ET  DES IMPASSES DRAMATISÉES

La presse se fait régulièrement écho de problèmes de ce type et présente systématiquement les litiges fonciers comme une entrave majeure à l’investissement, notamment étranger. La récurrence de ce thème traduit une préoccupation forte des opérateurs économiques. En 2007, une enquête du climat d’investissement menée auprès d’industriels marocains faisait ressortir l’accès au foncier industriel comme un des principaux obstacles à l’investissement.  Plus de 39% des entrepreneurs estimaient alors que l’accès à un site industriel équipé représentait un obstacle majeur pour le développement de leur entreprise. 

L’étude «Investing across borders²» parue en 2010 dresse un tableau plus nuancé des conditions d’accès au foncier (cf. tableau p. 47). Les indicateurs donnent l’image d’un système qui fonctionne tout en présentant des faiblesses au niveau de l’accès au foncier public.

Ces problèmes, dus principalement à la complexité et à la rigidité des différents statuts, exigent de la part des pouvoirs publics de mettre en place des stratégies spécifiques pour la mobilisation de terrains au profit des investisseurs, en particulier étrangers. Avant de nous pencher sur ces stratégies, nous tenterons d’expliquer les raisons de cette difficulté d’accéder au foncier et d’évaluer l’ampleur des besoins non satisfaits en la matière. 

Le système foncier au Maroc se caractérise par une grande complexité qu’expliquent les apports successifs des coutumes antéislamiques, du droit musulman, de la législation contemporaine issue de la période coloniale puis post-coloniale. Les statuts fonciers, legs de ces différentes logiques foncières, restent nombreux ; les plus importants sont :

• le «melk» : terres appropriées privativement qui sont détenues en pleine propriété. Une terre melk peut être soit immatriculée soit relever du droit musulman ;

• le collectif : terres appartenant à des tribus ou à d’autres groupements ethniques ;

• le guich : terres accordées en jouissance par le Makhzen à des tribus en récompense d’un service militaire rendu. Leur superficie n’est que de 210 000 ha mais la localisation autour de la ville de Marrakech leur confère une importance particulière

• les Habous : biens affectés à une œuvre charitable ou pieuse. Le ministère des Habous et des Affaires islamiques est chargé de leur surveillance et de leur valorisation au profit des bénéficiaires désignés ;

• le domaine, qui est divisé en trois composantes : le domaine public (routes, rivages maritimes, ports…), le domaine privé et le domaine forestier (forêts, dunes).

Le melk (propriété privée), seule catégorie de terres librement cessibles, ne représente que le quart de la superficie totale. Cette liberté de cession est elle-même limitée par l’interdiction faite aux étrangers et aux sociétés anonymes marocaines d’acquérir des terres agricoles. L’offre foncière est donc limitée par l’ensemble de ces contraintes alors même que les besoins vont croissant. 

STRATÉGIES DE MOBILISATION DU FONCIER POUR INVESTISSEURS ÉTRANGERS (ENTRE AUTRES)

Un périodique économique³ national a publié en août 2010 une évaluation des besoins générés par les nouveaux plans sectoriels (Emergence, Rawaj, Plan Maroc Vert, Stratégie nationale de la logistique, Villes sans bidonvilles). Selon l’hebdomadaire, les besoins s’élèveraient à 12 000 ha pour les projets immobiliers et à près de 7000 ha pour les besoins industriels et commerciaux.

Selon une étude conduite par la Banque Mondiale⁴ en 2007, la demande en foncier industriel se situe dans une fourchette allant de 50 à 120 ha et devrait croître avec la mise en œuvre du plan Emergence pour dépasser les 200 ha par an. L’ensemble de ces estimations confirme l’existence d’une demande de foncier forte et ne pouvant être satisfaite par le seul marché. Ce chiffre peut apparaitre faible mais il faut prendre en considération que les installations industrielles ne peuvent se situer que dans les villes  ou à leur proximité, dans des zones où la tension sur le foncier est forte.

Les pouvoirs publics interviennent donc pour mobiliser les terrains nécessaires à l’accompagnement de la dynamique économique. La solution la plus simple est de mobiliser le foncier public au profit d’investisseurs privés. L’administration des Domaines de l’Etat est l’opérateur en charge de la gestion de ces transferts. Ses rapports d’activités⁵ permettent d’évaluer l’ampleur de ces transactions pour les années 2001 à 2008. Le tableau ci-contre présente les superficies mobilisées pour la promotion de l’investissement dans les trois principaux secteurs bénéficiant de la mise à disposition de terrains domaniaux.

A ces chiffres viennent s’ajouter les transactions gérées par les services déconcentrés et qui ont été de 531 ha en 2008 et de 700 ha en 2007.

L’administration des Domaines a aussi conduit ces dernières années une importante opération dans le secteur agricole en donnant en location des terrains dans le cadre de projet de partenariat public-privé. Ces projets qui mobilisent une superficie de 77 996 ha de terrains domaniaux doivent permettre un investissement total de 12.1 MMDH. Ce montage a permis aux opérateurs étrangers d’investir dans le secteur agricole.

Les superficies en jeu sont importantes mais le foncier public ne peut seul répondre à la demande. L’Etat est donc obligé de se tourner vers d’autres patrimoines pour assurer la disponibilité de terrains pour les investisseurs. Plusieurs solutions sont mises en œuvre et dépendent principalement de la taille des projets et du type de foncier à mobiliser.

Pour les grands projets structurants, comme le projet d’aménagement de la vallée du Bouregreg ou la construction du nouveau port de Tanger Méditerranée et de sa zone d’activité, la solution retenue est celle de la création d’établissements publics (Agences) auxquels «la puissance publique délègue ses droits en vue d’entreprendre des travaux ou opérations déclarés d’utilité publique», conformément aux dispositions encadrant ce type d’opérations⁶.

Cette procédure présente l’avantage de pouvoir mobiliser des terrains dans des zones où la propriété privée prédomine et de conduire des projets requérant des superficies importantes dans des zones où la propriété est morcelée. Elle présente en revanche un inconvénient de taille, engendrant un contentieux important. Ainsi, la création du port de Tanger Med et l’aménagement de la vallée du Bouregreg ont été à l’origine d’un important contentieux largement commenté dans la presse. Sur 400 procédures liées à la construction de la partie portuaire de Tanger Med, près de 240 ont fait l’objet d’un recours judiciaire.

Sans apporter ici un blanc seing aux opérateurs en charge des expropriations, il faut reconnaitre que les recours sont le plus souvent motivés par un refus de l’indemnité offerte. Selon la loi organisant la procédure d’expropriation, «il n’est pas tenu compte dans la détermination de (l’indemnisation) des éléments de hausse spéculative qui se seraient manifestés depuis l’acte déclaratif d’utilité publique⁷». Ce qui implique que les propriétaires expropriés ne sauraient profiter de la plus-value qu’apportent à leur terrain les projets qui motivent l’expropriation. Cette disposition, bien que tombant sous le sens, est difficilement admise par les propriétaires.

La cession de foncier public et l’apurement de zones d’activités à travers l’expropriation ne constituent pas les seules voies de mobilisation du foncier. Elles sont certes les plus médiatisées et les plus utilisées pour les grands projets, mais d’autres solutions sont utilisées plus discrètement et, pour l’une d’entre elles au moins à grande échelle : le recours aux terres collectives.

Les terres collectives représentent un patrimoine extrêmement important, entre 12 et 16 millions d’ha. Ce patrimoine est souvent sous exploité et sous valorisé du fait de son statut extrêmement contraignant : interdiction des ventes sauf au profit de l’Etat, de collectivités locales ou d’établissements publics et interdiction des locations pour des durées supérieures à trois ans. 

LE CAS DES TERRES COLLECTIVES

Les terres collectives sont cependant communément considérées comme une réserve foncière utilisable pour des projets d’urbanisme, touristiques ou agricoles. Durant des années, les ERACs (Établissements Régionaux d’Aménagement et de Construction) puis El Omrane ont procédé à l’achat de terres collectives pour accompagner le développement de villes comme Kenitra ou Marrakech.

Dans d’autres cas, ce sont les collectivités locales qui ont acheté les terrains pour procéder à leur revente à des investisseurs privés. A Ouarzazate, le Conseil Provincial a ainsi acquis plusieurs centaines d’ha de terres collectives afin d’accompagner le développement de l’industrie touristique.

La mise à disposition des terrains collectifs à des investisseurs privés se fait parfois par le biais d’une location. Cette solution est retenue pour des projets agricoles, mais aussi pour des petites industries ou des infrastructures hôtelières. Cette démarche, bien que contraire aux dispositions des textes organisant la tutelle et la gestion des terres collectives, reste la seule solution permettant la valorisation de ce patrimoine et le soutien à la dynamique économique des zones marginales où se concentre ce patrimoine.

Les efforts déployés par l’Etat pour la mobilisation de foncier au profit d’investisseurs sont importants mais restent cantonnés à la seule action foncière avec une trop faible utilisation des interventions règlementaires et économiques. Les pistes de réflexion ne manquent pourtant pas :

augmentation des taxes sur les terrains non bâtis, melkisation des collectifs, modification du rôle de l’Etat, de fournisseur de foncier à celui de facilitateur de l’offre privée. Une politique foncière conjuguant des mesures relevant des trois axes d’interventions permettrait certainement de fluidifier le marché foncier en augmentant l’offre.