Un événement d’actualité situe bien le cadre général dans lequel je propose de placer cette réflexion sur les lieux et les acteurs de la décision économique : il s’agit de la dernière crise de gouvernance de l’ONA. Au-delà des lectures immédiates1, celle-ci reflète bien un changement dans ‘’l’économie politique marocaine’’ et  illustre le fait que les centres ‘’hérités’’ du pouvoir économique, pris entre les effets des réformes libérales et la montée des acteurs contrôlant les ressources de proximité, se sentent obligés de revoir leurs décisions et leurs stratégies. Difficilement envisageable du temps de l’économie vivant en vase clos2 et dans la ‘’répression financière3” , cette crise soulève la question plus générale, pour paraphraser Rémy Leveau, de l’apparent rétrécissement du ‘’domaine économique auquel peut donner accès le régime4’’.

La présente note cherche à apporter des précisions sur ce qu’il y a de nouveau dans cette économie politique marocaine en matière de répartition des pouvoirs économiques. Elle présente les sources de pouvoir économique (conçu comme un ensemble de normes, d’incitations et de sanctions plus ou moins ‘soft’), dotées d’autonomie et n’obéissant pas à la légitimation étatique.  A ce titre, elle s’intéresse au pouvoir détenu par les acteurs globaux économiques, par la société civile globale et par les institutions multilatérales et à celui détenu par les acteurs de proximité: nouvelle bourgeoisie, ‘’barons‘’ locaux politico-économiques, réseaux indépendants divers.

Ensuite, je tenterai d’identifier le type de jeu stratégique auquel s’adonnent les acteurs. Je soutiendrai que ce n’est pas un jeu à somme nulle, ni un simple jeu de recomposition / reproduction des classes dominantes liées au pouvoir étatique. C’est un jeu complexe, dans lequel l’émergence des uns ne signifie pas disparition des autres mais plutôt résilience, redéploiement, anticipations, etc. J’argumenterai cette idée par une relecture rapide des initiatives de l’Etat marocain, qui fait preuve, à la fois, de résilience dans certains secteurs (comme le pouvoir financier,…) et d’anticipation dans d’autres, ouvrant de nouveaux espaces de pouvoir, avec plus (dans la gestion des migrations), ou moins (stratégies sectorielles, question foncière,..) de succès. La note se termine par une réflexion sur l’issue du processus de restructuration des pouvoirs économiques au Maroc, pays marqué plus par des traditions de collusion que par la compétition entre projets économiques et sociaux qu’exige la nouvelle donne économique.

Le tout-makhzen obsolète

Depuis les indépendances, l’Etat a été au cœur des processus développementalistes au Maghreb, comme macro-acteur politique, économique et social. Comme le soulignait John Waterbury, cité par Hibou et Martinez5.

«Dans les trois Etats du Maghreb, le centre de gravité de l’activité économique s’est trouvé localisé dans un secteur public en expansion constante. Celui-ci est dominé par des cadres technocratiques, généralement civils, sur la compétence desquels le régime doit compter pour sa survie économique. En ce sens, il importe peu que la Tunisie et le Maroc accordent une place importante à l’investissement étranger direct ou que le Maroc ait encouragé l’émergence d’une puissante bourgeoisie indigène car le capital, qu’il soit étranger ou national, est dépendant de l’Etat, des contrats qu’il accorde, du capital qu’il investit et du soutien logistique qu’il assure. [...] Le jeu de la légitimation se joue entre une élite du pouvoir restreinte et une technocratie d’Etat (y compris, naturellement, sa branche militaire) qui contrôle le reste de la bureaucratie. Les masses ne jouent guère de rôle dans ce jeu 6».

Dans la tradition des grands classiques des années 70, toute une série de chercheurs analysent les décisions économiques à l’aide d’un schéma explicatif politique largement défini par un Etat marocain qualifié successivement de néo-patrimonial7, de clientéliste8, puis d’Etat ‘’privatisé9’’. Plusieurs écrits se rapportant à la période de pré-ajustement (1960-198210) font explicitement ou implicitement référence au concept de néo-patrimonialisme. Ses indices les plus significatifs sont «la prépondérance des transferts financiers Etat/entreprises, surtout non industrielles, la filialisation non contrôlée des entreprises publiques et la perte presque totale des fonds octroyés par l’Etat pour le financement de ces entreprises». La notion d’une gestion étatique fondée sur le clientélisme, compatible avec les privatisations, a été formulée par Mark Tessler11 comme suit : «Hassan II préside une machine politique qui opère sur une base clientéliste.  En s’installant à la tête de ce réseau hiérarchique de patron – clients, le roi récompense ses supporters, punit ses ennemis, et laisse généralement les autres en état de dépendance par rapport à ses faveurs». Quant à la privatisation de l’Etat, elle traduit des “processus concomitants de diffusion de l’usage d’intermédiaires privés pour un nombre croissant de fonctions antérieurement dévolues à l’Etat et le redéploiement de ce dernier”. Ayant favorisé le pouvoir politique et les fortunes personnelles liées à la politique, ces privatisations constituent une  “multiplication des points d’exercice du pouvoir étatique”.

L’idée commune à ces diverses constructions théoriques est bien celle de l’inexistence de pouvoirs économiques autonomes (lire commentaires de Larabi Jaïdi, Béatrice Hibou et Abdeslam Aboudrar).

Les sources non étatiques de pouvoir économique

Depuis quelques années, on a l’impression que la pièce économique ne se joue plus dans le même théâtre, ni avec les mêmes acteurs. A ce propos, Myriam Catusse12 a écrit des choses assez claires, dès la fin des années 90 : ‘’En effet, l’internationalisation de l’économie marocaine, ainsi que le discrédit d’un utopique Etat distributeur (discrétionnairement) d’allocations et de richesses, ont mis à mal les ressorts néo-patrimoniaux du système politico-économique. Dès lors se sont créés des espaces autonomes, où les interlocuteurs économiques pourraient dialoguer avec leurs partenaires étrangers, mais aussi avec les acteurs sociaux nationaux, en échappant aux incontournables pesanteurs étatiques’’.

Si on définit le pouvoir économique par analogie au politique comme la capacité à formuler des normes ou règles, à en piloter l’exécution et à sanctionner les défaillances, alors on peut convenir assez facilement que les sources de pouvoir se sont multipliées au cours de la dernière décennie au Maroc, du fait des réformes libérales et des mutations liées à la globalisation. Qui sont donc les nouveaux acteurs, dont l’arrivée modifie les règles et le sens du jeu ?

Sources globales de pouvoir économique

On se limitera à commenter rapidement la ‘’nature’’ des pouvoirs exercés par les institutions multilatérales, la société civile globale et la gouvernance économique privée, exercée notamment par les entreprises leaders dominant les ‘’chaînes de valeur globales’’ (CVG).

Les institutions multilatérales, dont les plus connues sont l’OMC, le FMI et la Banque mondiale, sont dirigées par des instances dépendantes des gouvernements. En réalité, en raison de la technicité des questions et des processus de construction de leurs ‘’recommandations’’, leur pouvoir de définition des règles du jeu est important.

Il est intéressant de noter, à propos de cette catégorie d’acteurs, qu’une part importante de leurs décisions ne fait que reprendre des consensus élaborés en dehors des assemblées ‘’ordinaires’’. Ils fonctionnent donc aussi quelque part  comme des caisses de résonance. Si on prend le secteur agricole, que je suivais beaucoup il y a quelques années, on s’aperçoit que l’accord de Marrakech de l’OMC renvoie sur les questions non tarifaires à des références établies dans le cadre d’autres instances, tels que le Codex Alimentarus13, l’UPOV14 ou l’OIE15. De même, si on se réfère aux directives de la Banque mondiale en matière de financement de projets, on se rendra compte qu’elles reprennent en grande partie les recommandations établies par des commissions ad hoc (Commission mondiale des barrages), ou par des ONG (Oxfam).

Une chose est sûre : de par l’ouverture de sa politique économique, le Maroc est un terrain où les normes des acteurs multilatéraux exercent une influence sur la décision économique. Il n’est pas utile d’aller plus loin sur cet aspect connu des choses.

Le deuxième domaine d’influence économique réside dans le pouvoir de ‘’notation’’ que certaines organisations ont réussi à acquérir16. On peut également associer à ce pouvoir de notation, le pouvoir de blocage exercé par les organisations non gouvernementales sur les accords multilatéraux ou bilatéraux (échec de Doha, compromis sur les génériques en matière de protection de la propriété intellectuelle AMPIC, mobilisation contre les ALE des paysans ou des militants des droits de l’homme,…)

Identifier les domaines d’expression du pouvoir de création, de notation ou de blocage des organisations de la société civile ne doit pas nous conduire à exagérer (rêver), car à travers la plupart des études sérieuses, il transparaît que leur influence est pour l’essentiel récupérée par la routine des affaires ou par la souveraineté des Etats17. Le Maroc, y compris.

L’Etat face aux gros investisseurs étrangers

Les relations entre les Etats et les investisseurs étrangers étaient analysées depuis R. Verno18, à l’aide de la théorie dite du ‘’pouvoir négociateur obsolescent’’. L’auteur montre que la répartition du pouvoir entre investisseurs et Etats passe par deux moments :

• Avant la réalisation de l’investissement, les Etats se sentent affaiblis face à la mobilité des capitaux, le rapport de forces est favorable aux investisseurs sous la forme d’un chantage.

• Après la réalisation de l’investissement, les capitaux deviennent otages des Etats, de leur pouvoir fiscal notamment.

Cette théorie a été dépassée par les conditions actuelles de ce que plusieurs auteurs appellent la gouvernance économique privée, dans laquelle le pouvoir des multinationales ne se réduit plus au ‘’chantage’’ à l’investissement initial. L’expression du pouvoir actuel des firmes-leaders découle de l’organisation des relations économiques entre les maillons d’une même chaîne de valeur, dans laquelle existe des dispositions de ‘’sanction’’ et de ‘’récompense’’ des opérateurs qui font partie de la chaîne et des territoires qui les accueillent.

Plusieurs auteurs ont travaillé sur cette question de la gouvernance économique privée. R Kaplinsky, par exemple, a formulé les termes de la gouvernance privée des chaînes de valeur19, en la comparant à la gouvernance politique. Il propose d’en analyser les trois volets : législatif (à travers les normes ISO), judiciaire (à travers les systèmes d’audit et de contrôle) et exécutif (il concerne les démarches proactives d’assistance à la mise en conformité des opérateurs, soit par des interventions directes du leader auprès de ses fournisseurs, soit indirectes en obligeant un sous-traitant de premier rang à assister un fournisseur de deuxième rang).

La présence au Maroc des acteurs de cette gouvernance privée mondiale s’est accentuée avec les privatisations et les programmes sectoriels en partenariat public-privé dans le tourisme, l’automobile, l’agriculture, les services. Elle se ressent également avec force dans les secteurs de la sous-traitance industrielle, comme l’habillement.

Acteurs nationaux et territoriaux, détenteurs de pouvoirs économiques ?

La thématique de l’émergence d’une bourgeoisie sous forme de groupes, d’entrepreneurs lettrés, ou de capital désobéissant a fait couler beaucoup d’encre, alors que celle du pouvoir économique territorial est moins bien documentée.

De la bourgeoisie  bureaucratique au  capitalisme désobéissant

L’historique du secteur privé marocain a été marqué par une accumulation externe fondée sur la marocanisation et la privatisation, pilotées par le régime. Ce secteur a par la suite évolué dans un cadre protectionniste et réprimé dépendant des pouvoirs politiques20. Cette thèse que l’on trouve dans les travaux précédents de Mohamed Berrada (1968, 1992), M.Saïd Saïdi (1989, 1992) ou A. Benhaddou (1989, 1997) commence à être revisitée dès 1993 par Saïd Tangeaoui (199321).

En 1999,  Saaf22  évoque  l’apparition plus ou moins récente de puissantes dynamiques économiques de «désétatisation» favorisant, entre autres, «le développement d’une base d’accumulation propre de la grande bourgeoisie privée », preuve irréfutable, à ses yeux, de la force de nouvelles tendances consolidant le secteur privé.

Myriam Catusse23 soutient, quant à elle, que ‘’c’est l’hypothèse d’une dérégulation de ces dernières – et plus largement du circuit de distribution des rentes sur lesquelles s’appuieraient l’économie étatique et la faible autonomie des institutions économiques – qui expliquerait la formation de coalitions, la mise en œuvre de réformes partielles, et l’apparition de gagnants et de perdants de la libéralisation.

Les entrepreneurs lettrés

S. Perrin24 va associer  l’indépendance des élites plus à leur ‘’culture’’, qui serait porteuse d’un projet politique: ‘’Les élites économiques nouvelles (ou ces « entrepreneurs lettrés » par opposition à l’ancienne génération d’entrepreneurs dépendante des faveurs ou des sanctions de l’Etat) font de la politique. Ils font de la politique autrement, en offrant à la société des projets sociétaux, dont ils légitiment l’efficacité à travers les exemples de leurs réussites individuelles en affaires’’.

L’auteur reconnaît la fragilité du processus : ‘’Il serait sociologiquement dangereux d’affirmer que cette évolution est «naturelle» et détachée, d’une part, de quelque volonté politique makhzénienne déterminante, sinon influente, et de l’autre, d’un contexte au caractère à la fois national et international, dans lequel tendent à s’imposer de nouveaux référents sociaux et de nouvelles logiques de développement’’.

Les pouvoirs territoriaux : siba ou makhzen, siba et makhzen ?

La proximité géographique, organisationnelle et institutionnelle est analysée de plus en plus par les économistes comme facteur de croissance économique, grâce aux effets ‘’marshalliens25’’ (externalités dues à la concentration spatiale d’activités similaires), aux effets ‘’jacobiens26’’ (externalités  dues à l’urbanisation et à la diversification des activités qu’elle induit) et aux effets spill-over à la Rohmer27 (externalités de connaissance). Dans cette hypothèse, le contrôle de la proximité économique devient une source de pouvoir.

L’expression de ce pouvoir est très liée aux enjeux de la politique locale et des formes de décentralisation/déconcentration. En tout cas, on peut dire que ces pouvoirs ont aujourd’hui des relations plus complexes avec les élites centrales que celles décrites et analysées par R Leveau dans le cas des élites rurales en termes de ‘’collusion’’. Une des expressions qui définissent au mieux ce processus de constitution de pouvoirs locaux est celle de Myriam Catusse qui parle d’une ‘’économisation’’ de la vie publique locale28 (lire commentaire de Mounia Bennani Chraïbi).

Des jeux simples aux jeux complexes

La pluralité des sources de pouvoir économique va donner lieu, à travers le jeu stratégique des acteurs, à des combinaisons multiples et variées qui vont démultiplier le potentiel de rupture des équilibres de l’ancienne économie politique marocaine centrés sur la toute-puissance du régime.  Ainsi, il en va de la consolidation mutuelle qui existe entre les pouvoirs des acteurs privés globaux et ceux des accords interétatiques bilatéraux ou multilatérau29, ou de l’accès à l’international, réservé auparavant aux seuls acteurs étatiques, des acteurs économiques et politiciens locaux. Il existe trois ‘’lectures’’ des interactions entre les acteurs détenteurs de pouvoirs économiques, globaux, locaux et nationaux, que nous allons rapidement exposer, avant de présenter quelques éléments plus concrets sur les rapports de force qui s’expriment dans la conduite des politiques sectorielles, qui sont utiles pour se forger une idée.

Jeu à somme nulle et évanescence des Etats

Les auteurs qui conçoivent les interactions dans le cadre d’un jeu à somme nulle sont obligés de conclure à l’affaiblissement des Etats en matière économique. En ce sens, l’Etat ne ferait que perdre du pouvoir économique, que les acteurs locaux et globaux ont réussi à ‘’arracher30 ’’. Cette hypothèse n’arrive pas à rendre compte de l’hyperactivité économique du régime marocain.

Serait-on alors dans un simple processus de recomposition ou plutôt de reproduction de la domination politique de la scène économique ?

Recomposition ou reproduction

L’hypothèse de la ‘’recomposition’’ des Etats, insiste sur les astuces d’une classe dominante qui serait capable de contrôler les retombées des mutations. Ainsi, Riccardo Bocco, par exemple, résume les conclusions de la recherche de Simon Perrin31 en écrivant dans la préface ce qui suit : ‘’Il nous montre en particulier la capacité de reproduction d’un système qui (….) a besoin de tout changer afin que tout reste inchangé : face à la mondialisation et aux effets du néolibéralisme triomphant, le système marocain réaffirme sa stabilité à travers la préservation d’espaces rentiers pour les élites et grâce à la reproduction de logiques de clientèle’’.

Le système économique et institutionnel marocain serait caractérisé par la prégnance du modèle protectionniste et interventionniste, où les positions économiques se construisent à partir des positions de pouvoir ou du moins de la proximité avec celui-ci; donc aussi par les résistances à la dérégulation, par la nature ambivalente d’un secteur privé surpolitisé et par sa faible internationalisation32.

Amar Drissi33 exprime cette vue après s’être interrogé sur la réalité du processus de libéralisation des télécommunications au Maroc, souvent présenté comme un modèle tant en termes d’indépendance de l’autorité de régulation qu’en termes de montants récoltés par le pays pour la deuxième licence de téléphonie mobile ou la vente de l’opérateur historique. Selon son analyse, et s’appuyant sur une cartographie des acteurs du secteur, il montre que ceux-ci sont les mêmes que ceux d’avant la réforme mais qu’ils ont adapté leur comportement, à l’image de l’ancien ministre des Télécommunications qui se retrouve directeur général de l’opérateur historique privatisé et vendu à Vivendi. En lieu et place d’une déréglementation réelle, on serait ainsi en présence d’une «numérisation de l’extraction de la rente» parée d’un vernis de légitimité envers les bailleurs de fonds et révélatrice de l’importance du comportement des hommes dans un Etat marqué par le manque de stratégie.

Il est vrai, comme on le verra, ci-après, que la multiplication des points d’intervention du régime marocain en matière économique donne une certaine crédibilité à ce point de vue. Mais malgré cette capacité explicative en apparence, cette présentation  ne nous semble pas convaincante, car elle réduit les nouveaux pouvoirs à des appendices manipulables par les forces étatiques ou liés aux puissances publiques, alors que nous avons essayé de montrer ci-dessus justement qu’ils disposent d’une marge de manœuvre irréductible.

Paul Wapner34 nous explique à ce propos la chose suivante: ‘’Avec le temps, il est apparu clairement que les acteurs non-étatiques (…) exerçaient une influence politique propre. Les multinationales modifient le paysage des affaires. Les organisations de la société civile modifient la compréhension des enjeux sociétaux et ne se limitent pas à faire pression sur les Etats. Les réseaux de media globaux construisent  en grande partie la représentation des problèmes du monde. Les réseaux terroristes instillent la peur et altèrent les agendas politiques dans plusieurs régions du monde. Bref, loin d’être des acteurs marginaux, les acteurs non étatiques sont des acteurs-clés’’.

Restructuration des espaces de pouvoir

La troisième lecture, celle de la restructuration, insiste sur le fait que la perte de souveraineté des Etats d’un côté et l’émergence de nouveaux acteurs ne signifie pas une perte de pouvoir des Etats, car le jeu n’est pas à somme nulle. L’émergence de nouveaux acteurs de la gouvernance économique ne signifie pas la réduction des pouvoirs des autres acteurs, mais plutôt un redéploiement, une restructuration.

Pour concrétiser les termes de ce débat, je m’intéresserai aux enjeux sectoriels du jeu stratégique tels qu’ils se présentent au Maroc. On va d’abord s’intéresser à un secteur où l’Etat marocain cherche à consolider une position dominante, celui de la gestion économique des flux migratoires. On dira un mot, ensuite, sur un secteur où il fait plutôt de la résistance au changement (secteur financier), avant d’aborder des secteurs où il essaie avec des résultats variés, d’être le promoteur du changement de la gouvernance économique (télécom, tourisme, industrie, artisanat, agriculture, énergie,…) et de terminer par des secteurs où la résistance vient plutôt des acteurs que du régime (social, foncier,…).

Le filon migratoire

La gestion économique des migrations a été analysée comme un succès35 en termes de rétention de pouvoir économique et social, grâce au réseau de collecte de l’épargne, au réseau consulaire, à la politique d’accueil des investissements au Maroc (Banque Amal) et à la priorité donnée à la question migratoire dans les relations bilatérales.

La capacité du régime à maintenir cet avantage36 a été renforcée par encore plus d’initiatives récemment, notamment par la création d’un ministère, d’un conseil et l’engagement de l’agence publique de l’emploi dans la gestion des flux des saisonniers. Le pouvoir en matière de gestion étatique des flux de capitaux, et de gestion de l’emploi de manière générale, s’en trouve renforcé, en dépit du caractère global du phénomène migratoire.

La locomotive financière

La réforme du système financier, démarrée en 1993, a réduit en partie la confusion des genres qui prévalait en la matière entre institutions de régulation, entreprises publiques et groupes privés nationaux et étrangers. Le système est mieux gouverné suite à la privatisation, à l’indépendance accordée à la Banque centrale, à la mise en place de nouveaux instruments et marchés financiers.

La prochaine étape, réclamée par certains acteurs, celle de la libéralisation du compte capital rencontre de la résistance de la part de ceux qui sont en mesure de capter à moindre coût les ressources financières du pays, tant que les mouvements de capitaux sont réglementés avec précision.

Visions sectorielles

L’histoire des réformes sectorielles dans les secteurs productifs démarre avec celle des télécoms37. Elle s’est poursuivie avec celles du tourisme, de l’industrie, en attendant celles du commerce, de l’énergie et de l’agriculture. Cette démarche volontariste des technocrates du régime38, obéit à un portait-type commun.

Les programmes sectoriels sont inspirés par les mêmes écoles de pensée managériales appliquées au développement. Ils ont recours à des ‘’recettes’’ qui ont fait leur preuve, et dont les principes sont résumés ci-dessous.

1. Des programmes fondés sur des ‘’visions’’ : ils traduisent des choix et une volonté fondée sur une prospective, autrement dit une ‘’vision’’. Ce double souci se retrouve explicitement dans  le vocabulaire utilisé (Vision 2010, Vision 2015, Vision 2020, Maroc Vert) et dans les méthodologies des études de stratégie qui les précèdent.

2. Des programmes conduits en ‘’partenariat public-privé’’ : Ils expriment ‘’le nouveau rôle de l’administration qui doit passer d’une administration de gestion à une administration de développement. En d’autres termes, l’Etat devient un entraîneur qui choisit des axes de développement et oriente et encadre les acteurs privés. Le secteur privé, pour sa part, se voit investi de la mission de mise en œuvre de ces axes de développement et de création d’emplois39 ’’. La mise en œuvre de ce partenariat se réalise en général au moyen de contrats-programmes.

3. Des programmes d’ancrage à la globalisation : cette dernière est conçue comme une course de vitesse dans laquelle les règles du jeu sont de plus en plus formatées par les leaders globaux qui deviennent les ‘’locomotives’’ d’une intégration réussie. 

4. Des programmes gérés selon des méthodes ‘’managériales’’ : Ils contiennent des objectifs chiffrés qui deviennent des résultats à atteindre et des plans d’actions annuels avec des indicateurs de performance et des évaluations.

Secteurs en résistance

Je me limiterai au ‘’secteur’’ social et au ‘’secteur’’ foncier pour aller à l’essentiel. Dans ces deux cas, les résistances des acteurs locaux à ‘’perdre des zones d’opacité gérées de manière autonome’’ s’avèrent beaucoup plus importantes que les pressions des réformateurs. Ces échecs en disent assez long, à mon avis, sur la réalité des rapports de force actuels40.

Questions en suspens

Il y a quelques années encore une conclusion élaborée sur le thème de la réversibilité des réformes paraissait encore pertinente au Maroc. Plus du tout aujourd’hui !

Ce sentiment traduit bien la nature du moment économique et politique que nous vivons, marqué par une pluralité des sources de pouvoir, qui rend effectivement difficile la réversibilité de certaines réformes (lire commentaire de El Hassan Benabderrazik).

Cette pluralité des acteurs et des coalitions crée, à son tour, les conditions d’une ouverture réelle du jeu politique articulé autour de projets économiques alternatifs, portés par des coalitions d’acteurs locaux crédibles, jugés sur leur capacité à dénouer certains blocages (social, foncier) ou à améliorer certaines performances (finances, productifs). L’économique serait ainsi en train de prendre sa revanche sur les étapes antérieures.

Si le régime décide de bloquer cette ouverture, alors il aura intérêt à réussir la restructuration de son élite pour la transformer en une véritable ‘’classe capitaliste’’, capable de rentabiliser son capital à des niveaux supérieurs à la moyenne, d’imposer ainsi le respect aux autres groupes d’hommes d’affaires et de refonder le contrat social autour de la recherche de la productivité.