En quête d’une efficacité industrielle

En quête d’une efficacité industrielle

Bien que l’économie politique des politiques industrielles au Maroc ait fait l’objet de plusieurs écrits, très peu d’évaluations rigoureuses, portant sur l’effet de telles politiques sur le secteur industriel et, au-delà, sur le développement économique du pays, existent à ce jour. En l’absence d’une base de données complète des entreprises qui ont bénéficié des concours de l’État et d’une évaluation de leur pertinence et de leur l’efficacité, il est difficile de réfuter les hypothèses de discrétion dans l’octroi des aides, de gaspillage des ressources publiques et d’absence de réédition des comptes.

Coordination privée et coordination publique

L’action des agents sur le marché revêt déjà une certaine forme de coordination. Les décisions des uns internalisent les actions des autres. Lorsqu’une grande entreprise s’installe dans une localité par exemple, spontanément des restaurants et autres commerces ouvrent à proximité afin de profiter des opportunités que leur offre le voisinage. C’est là une forme de coordination privée, décentralisée ou encore volontaire.

Toutefois, lorsque cette forme de coordination n’est pas suffisante pour atteindre les objectifs escomptés par la collectivité, l’État pourrait intervenir afin de coordonner les efforts individuels et offrir différentes formes d’incitations susceptibles de modifier les arbitrages individuels : c’est le cas de l’intervention de l’État par le biais de la politique industrielle.

L’expérience du Maroc est marquée par quatre catégories de politiques industrielles (PI):

  • les politiques qui modifient la propriété du capital comme la marocanisation mise en place dans les années soixante-dix et les opérations de privatisation des entreprises publiques initiées au cours des années quatre-vingt ;
  • les politiques de protection tarifaires et non tarifaires qui peuvent différer d’un secteur à l’autre en fonction d’arbitrages économiques et/ou politiques ;
  • les incitations fiscales accordées aux investisseurs, dont certaines sont horizontales, et d’autres plus spécifiques à certains secteurs, certaines régions ou liées à la taille de l’investissement ;
  • les subventions directes allouées à un certain nombre d’entreprises sélectionnées sur la base d’un certain nombre de critères qui ont rarement fait l’objet de débats publics et n’excluent pas la présence d’une marge de discrétion.

L’examen des politiques industrielles mises en œuvre au Maroc depuis le début des années quatre-vingt-dix permet de distinguer trois périodes.

  1. La première a été marquée par les opérations de privatisation et d’une dynamique tumultueuse dans les rapports entre l’État et le secteur privé en quête d’autonomie.
  2. La seconde période s’étend sur la période 2000-2007 et a été caractérisée par une multiplicité de mesures de promotion des investissements et d’exonérations fiscales qui ne semblent pas s’inscrire dans une politique industrielle globale. En effet, deux systèmes parallèles d’aide directe aux entreprises étaient en vigueur. Le premier, qui opère à travers le Fonds Hassan II pour le Développement Économique et Social, était destiné aux grandes entreprises et s’appuie sur les recettes des privatisations. Le second, qui est géré par l’Agence Nationale des Petites et Moyennes Entreprises (ANPME) était consacré à la mise à niveau des PME et s’appuie principalement sur un financement européen.
  3. La troisième période, depuis 2006, correspond à la volonté de l’État de disposer d’un rôle plus actif et visible dans la promotion et l’administration de la politique industrielle. De nombreux instruments existants ont été « relookés », d’autres ont été créés et placés dans le cadre du « Programme Émergence » destiné à créer les conditions favorables à l’émergence d’un secteur industriel fort et compétitif. Dans ce cadre, la « politique de mise à niveau » s’est transformée en politique de « modernisation compétitive » et fut dotée d’une enveloppe plus conséquente de financement interne via le budget de l’État. Une nouvelle version du « Programme Émergence » a été approuvée en 2009 et constitue à ce jour un des piliers de la politique gouvernementale.

Bien que l’économie politique des politiques industrielles ait fait l’objet de plusieurs écrits, très peu d’évaluations rigoureuses, portant sur l’effet de telles politiques sur le secteur industriel et, au-delà, sur le développement de l’économie du pays, existent à ce jour. Un exemple frappant est celui du Fonds Hassan II pour le Développement Économique et Social, mis en place en 2000, et qui reçoit 50 pour cent des recettes de privatisation. Ce Fonds prend en charge une partie des coûts d’investissements dans certains secteurs industriels pouvant atteindre 10 pour cent du coût du projet et plafonné à 20 millions de DHS. Entre 2000 et 2005, le Fonds a contribué à 111 projets avec plus 4,5 milliards de DHS. La plupart des projets sont concentrés dans le secteur textile (51 pour cent) et la sous-traitance dans le secteur automobile (31 pour cent).

Le Fonds Hassan II, qui fut au départ un « compte spécial du trésor », a acquis en Janvier 2002 le statut d’établissement public doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Les arguments de sophistication de la politique publique et de la nécessité de surmonter la bureaucratie administrative sont souvent mentionnés afin de justifier le recours à une telle structure technocratique au détriment d’un processus politique classique de prise de décision.

Il est vrai qu’un certain nombre d’entreprises telles que l’américain Boeing, le français Safran et d’autres sociétés de l’industrie aéronautique de premier plan se sont installées au Maroc et ont construit des usines de plus en plus sophistiquées. La société française Renault a investi récemment 1,5 milliard de dollars dans son usine à Tanger avec une capacité de production de quelque 147 000 véhicules par an. En plus de sa proximité géographique avec l’Europe et des multiples accords de libre-échange que le Maroc a mis en œuvre, ces sociétés ont également été attirées par les incitations généreuses qui leur sont fournies par l’État. Cette vague d’investissements dans des industries relativement sophistiquées a permis de modifier le contenu de la croissance du secteur manufacturier, mais ne change pas fondamentalement les structures de spécialisation.

D’ailleurs, plusieurs indicateurs révèlent que le processus de transformation structurelle du Maroc a été lent et en deçà des attentes. Contrairement aux pays en développement à revenu intermédiaire, la part de la valeur ajoutée manufacturière dans le PIB a été en régression au Maroc depuis le milieu des années quatre-vingt. Cette part représente en moyenne 25,4% dans les pays à revenu intermédiaire tandis qu’elle fluctue autour de 15% au Maroc. Par ailleurs, bien que le secteur privé ait enregistré un dynamisme sans précédent avec des investissements qui représentent plus de 25% du PIB, cela n’a que marginalement bénéficié à l’industrie. Celle-ci peine notamment à créer de nouveaux emplois avec une moyenne de 10000 emplois par an sur la dernière décennie, sur plus de 120 000 nouveaux emplois créés chaque année dans l’ensemble de l’économie.

Le secteur manufacturier au Maroc souffre de plusieurs faiblesses structurelles dues à sa spécialisation excessive dans des activités à forte intensité en main-d’œuvre à faible qualification ou à base de ressources naturelles. Les exportations restent peu diversifiées, à faible contenu technologique et dépendent fortement d’un nombre réduit de marchés. La propension des entreprises manufacturières à s’engager dans des activités d’innovation reste extrêmement faible. Moins de 10% des entreprises manufacturières ont une certification ISO, et seulement 5% utilisent une technologie sous licence étrangère.

Le Maroc offre un cas d’école dans la façon avec laquelle l’action de coordination de l’État, à travers la politique industrielle, a été transformée en douceur dans le contexte de la libéralisation, afin de continuer à servir les objectifs de canalisation de la rente, du contrôle du secteur privé et de l’exercice du pouvoir. Les fonctions de régulation de certaines institutions gouvernementales ont changé ou se sont affaiblies dans le contexte de la libéralisation. Cependant, les points d’entrée et d’influence de l’État n’ont pas beaucoup changé. Ceux-ci se sont transformés et de nouveaux instruments d’exercice de pouvoir ont émergé.

Au-delà du comportement de prédation des politiques ou des bureaucrates, les aides directes octroyées dans le cadre de la politique industrielle perturbent le processus d’apprentissage des acteurs privés qui, en leur absence, se développent au fur et à mesure en capitalisant sur les erreurs, les corrections et les ajustements. Ces aides semblent également créer une certaine dépendance des acteurs privés à l’égard de l’intervention publique. L’internalisation de la coordination du gouvernement génère de façon endogène un échec de la coordination spontanée des acteurs. Enfin, même lorsqu’une intervention de coordination du gouvernement est ciblée et « justifiée », celle-ci peut créer de multiples demandes d’intervention et anéantir les effets désirables de l’intervention initiale. C’est le cas du foisonnement au Maroc des stratégies sectorielles qui se juxtaposent et rendent ambigu, voire inefficace, tout effort de coordination.

Aujourd’hui, il est indispensable de revisiter l’action « de coordination » du gouvernement dans la sphère économique, en capitalisant notamment sur les expériences des autres pays et sur les enseignements des travaux de recherche selon lesquels l’efficacité de la politique industrielle du gouvernement est fonction de plusieurs facteurs : la nature des incitations offertes ; les modalités de leur administration ; la qualité de la bureaucratie en charge de les administrer ; les coûts de transaction associés à la politique industrielle et qui sont principalement liés à l’état de l’information sur le marché ; enfin, l’expérience antérieure de coopération entre le gouvernement et les acteurs privés. 


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