Crise globale et politique territoriale

Crise globale et politique territoriale

Le travail de la crise ne se limite pas à la destruction des emplois, à la mise en chômage des capacités de production et au grippage des circuits de financement. Cet article tente de résumer ce que nous avons appris dans la session du Collectif Stratégie sur «la territorialisation de l’économie, une solution à la crise ?», et ce qu’il nous reste à comprendre sur les effets durables de la crise globale en relation avec la question territoriale, avant de soulever les questions relatives aux concepts et politiques de territorialisation, et de conclure sur les implications institutionnelles à mettre en débat dans l’espace public.

 

EFFETS DURABLES DE LA CRISE

La réflexion du Collectif n’aurait pas de sens si la crise globale n’était qu’une simple mauvaise passe à gérer, sans effets durables, et qui n’appellerait comme réponse qu’un "wait and see". Ce n’est pas le cas. En effet, et indépendamment de l’analyse des facteurs de la crise, il est possible de dégager quatre domaines pour lesquels, rien ne sera plus comme avant l’été 2008.

• S’agissant des matières premières, y compris agricoles, et au-delà des effets de conjoncture, le scénario d’une croissance ‘’plus verte’’ semble incontournable, avec des impacts différenciés et complexes à anticiper sur les termes de l’échange, et au-delà, sur toutes les activités à forte consommation énergétique.

• En ce qui concerne le secteur industriel, ce que la crise va laisser comme empreinte durable, c’est bien un renouvellement des instruments du protectionnisme et de la relocalisation. Ce renouvellement, sous forme de partenariat public-privé, fait suite à l’échec retentissant des simples appels au patriotisme économique. Selon la Banque mondiale, 17 pays parmi ceux du G20 ont adopté des mesures de type protectionniste. Dans une étude récente,  l’OMC tire la sonnette d’alarme, y compris contre les mesures anti-dumping incluses dans la loi de récupération et de relance de l’administration Obama. La Chine a été également épinglée dans plusieurs articles parus dans le Wall Street Journal et documentés par les firmes multinationales.

• En ce qui concerne la macro-économie, la crise va durablement frapper l’économie marocaine du sceau de son ancrage à l’euro. Dans un environnement dans lequel la plupart des monnaies ont connu des dépréciations de l’ordre de 50%, on peut légitimement penser que nos échanges extérieurs vont être durablement affectés.

• En ce qui concerne les questions migratoires, on doit affirmer que tous les effets sont durables en ce sens qu’ils impliquent la démographie. Au-delà de cette dimension, il est particulièrement intéressant de noter que la crise n’a fait que renforcer l’intégration du marché du travail euro-maghrébin, au travers, par exemple, de l’exportation des chômeurs marocains résidant en Espagne ou des mesures de renforcement des quotas, qui témoignent d’une dépendance structurelle dans certains secteurs (dénommée aussi politique d’immigration choisie).

CE QUE NOUS AVONS APPRIS SUR L’ÉCONOMIE DES TERRITOIRES

Les économistes sont passés d’un extrême à l’autre sur les questions territoriales. N’ayant rien à dire pendant des décennies, et ramenant simplement les performances des régions à celles de leur économie nationale1, ils ont eu tendance, au cours des dernières années, à retourner l’argument complètement en expliquant la vitalité d’une économie nationale par celle des territoires qui la forment.

Ce que l’on a appelé "Nouvelle économie géographique" (NEG), avec le succès des travaux de Paul Krugman, établit l’idée - déjà présente chez de nombreux auteurs antérieurs2- que l’espace constitue un facteur crucial de croissance, du fait de l’existence des ‘’économies d’agglomération’’ qui minimisent les coûts de transaction, en tant qu’idée centrale de la science économique. Les économies d’agglomération, comprennent les bénéfices de la localisation (voir encadré ci-dessous) et de l’urbanisation (voir encadré). Les externalités de consommation aussi sont associées à l’agglomération mais elles n’ont pas encore fait l’objet d’études approfondies.

Sur la base de ce socle commun, de nombreux travaux ont apporté un affinement dans la connaissance et la reconnaissance de l’ignorance des économistes en matière de développement territorial. Ce qui reste le plus mystérieux est bien l’enclenchement du processus d’agglomération. Cette ignorance plaide pour une démarche de modestie, basée plus sur l’observation et la participation que sur la planification stratégique dont les échecs ont été reconnus par ses partisans et pratiquants les plus "honnêtes".

Ce qui a été approfondi avec plus de succès au cours des dernières années, ce sont deux points qui ont leur importance du point de vue des politiques territoriales.

• Le premier point concerne l’élargissement du domaine de définition de l’économie territoriale qui englobe aujourd’hui autant les facteurs de productivité mis en avant par la NEG, que les facteurs de captage des revenus. Il n’y a pas que la valeur ajoutée produite qui fasse la richesse des territoires, il y a aussi et pour beaucoup la valeur transférée4. Ceci a, bien entendu, des implications fortes en matière de politiques de développement territorial.

• Le second point a à voir avec les effets dits de "seuil" comme facteurs décisifs de succès des politiques territoriales. L’argument développé5 se déduit simplement du concept d’agglomération : si les territoires avancés ont des capacités propres à générer des avantages, alors les politiques d’aménagement du territoire qui cherchent seulement à compenser les handicaps "naturels" ou en facteurs de production, seraient immanquablement vouées à l’échec. Seule une compensation des handicaps naturels et des avantages créés par les effets d’agglomération aurait des chances de faire basculer la balance au profit des territoires les moins avancés.

EVOLUTION DES TERRITOIRES MAROCAINS ET INTERROGATIONS SUR LES POLITIQUES

La dernière décennie a été marquée par des évolutions fortes du modèle d’intégration territoriale au Maroc, qui interpellent les politiques et les concepts.

• La première question concerne la durabilité des effets d’agglomération au vu de la perte de poids de la métropole économique du royaume. Plusieurs indices montrent que le poids et les performances de la région du Grand Casablanca sont en train de s’épuiser. Le premier concerne le rang de cette région parmi les 16 régions marocaines en termes de dépenses des ménages qui a reculé du premier rang en 1998 au quatrième en 2007 après Tanger, Rabat et Marrakech. Notons à ce propos que la réussite relative de ces trois nouveaux pôles est une réussite en ‘’relative autonomie’’ par rapport aux politiques territoriales menées dans le royaume. Les performances de ces trois villes au cours de la décennie 1988-2007 tiennent avant tout à une intégration positive dans la mondialisation, basée sur l’atout touristique pour Marrakech, l’atout capital humain pour Rabat et l’atout proximité pour Tanger.

La deuxième question concerne l’efficacité des politiques de développement territorial face à la mobilité croissante des populations entre régions pauvres et régions riches. Les données relatives aux migrations régionales entre les deux derniers recensements montrent que les migrations entre régions pauvres et régions riches ont remplacé l’exode rural comme mécanisme d’ajustement économique et social. Cette relation est illustrée dans la figure suivante, qui associe pour chaque région le solde migratoire avec son niveau de vie (mesuré par l’écart à la moyenne nationale). L’équation qui lie les flux migratoires et les niveaux de vie des régions a une bonne tenue statistique sur la période 1998-2007, puisque le coefficient de corrélation dépasse légèrement 0,7.

• La troisième question a trait à l’efficacité relative des politiques dites "aveugles" et des politiques ciblées en matière de réduction des disparités. Cette question renvoie à plusieurs constats établis au cours des deux dernières décennies. Les politiques publiques aveugles sont celles qui ont des objectifs non spécifiques à un territoire, mais plutôt des objectifs communs à tous les territoires en matière d’infrastructures et de services. Lancées au Maroc au début des années 90, elles ont porté sur les routes, l’accès à l’eau, l’électrification, ainsi que sur les services de base en matière de santé et d’éducation. Le monde rural a bénéficié largement de ces politiques, non seulement en termes de services sociaux, mais également en termes d’intégration. Les résultats ont été assez spectaculaires comme en témoigne les données ci-dessous.

• La quatrième question renvoie à l’intérêt croissant en temps de crise pour les questions nationales et sociales au détriment des questions territoriales. Ce questionnement s’exprime tout autant au sein des pays à tradition jacobine comme la France, où certains auteurs mettent en cause les excès de la solidarité territoriale au nom du fait qu’elle taxerait excessivement les régions métropolitaines, porteuses de la croissance productive, que dans les pays à tradition fédérale. Au-delà des discours, il semble bien que dans la plupart des pays, la dimension régionale soit pratiquement absente des plan de relance ou des plans anti-crise.

Les interrogations soulevées par l’analyse des faits ne doit pas aboutir, à notre avis, au rejet des politiques inspirées de l’économie des territoires, mais plutôt à réaffirmer la nécessité de les adapter avant de les adopter.

CE QU’IL RESTE À FAIRE

‘’La prospérité n’apparaît pas partout en même temps, ce qui est certes un peu injuste. Et cela est vrai, quelle que soit l’échelle géographique considérée: locale, nationale ou mondiale. La croissance économique sera certes déséquilibrée, mais il n'en demeure pas moins que le développement peut être global’’. Tel est le principal message de l'édition de 2009 du Rapport sur le développement dans le monde, consacré à la géographie économique.

La localisation est un facteur qui demeure important à tous les stades du développement, mais son incidence sur le niveau de vie est moindre pour un pays riche que pour un pays pauvre. Les estimations tirées de plus d’une centaine d’enquêtes sur les niveaux de vie montrent que les ménages des zones les plus prospères des pays en développement — tels que le Brésil, la Bulgarie, le Ghana, l’Indonésie, le Maroc et le Sri Lanka — ont un niveau de consommation supérieur de près de 75 % à celui de ménages similaires dans les régions en retard de ces pays. Pour des pays développés tels que le Canada, le Japon et les États-Unis, la différence est inférieure à 25 %.

En ce sens, je ne pense pas que le Maroc puisse échapper à cette logique des avantages cumulatifs6, induite par la mobilité des facteurs de production, ni qu’il puisse le faire sans affronter les corollaires qui ont pour nom la mise en compétition entre territoires pour acquérir une position de leadership, la congestion des métropoles et le risque de décrochage des espaces à la suite de l’accélération des migrations. L’organisation de la gouvernance territoriale constitue un des instruments de conciliation entre effets positifs et effets indésirables de la dynamique de croissance territorialisée.

Je voudrais conclure sur la question de la réforme des institutions régionales inscrite dans l’agenda politique marocain. Je pense que ce qui est écrit dans ce papier plaide pour un montage institutionnel plus décentralisé que déconcentré au plan régional, plus régulateur de la concurrence entre régions que planificateur de l’équilibre territorial, modeste dans ses ambitions et plus à l’écoute de la société. Je ne suis pas sûr que ces orientations soient partagées par ceux qui préparent le projet de réforme. On attendra donc le débat national promis sur la question pour en savoir plus.

 


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