Circuit et méandres de l'argent des communes

Circuit et méandres de l'argent des communes

Avec la décentralisation, les quelque 1 500 communes du royaume ont désormais le pouvoir politique, en partie tout au moins, de changer la vie de leurs administrés. Mais en ont-elles les moyens ? Le débat est passionné et oppose autant l’Etat aux élus que les élus entre eux. «Dans les années 90, les gens ne demandaient qu’une chose : que le ministère de l’Intérieur leur fiche la paix. Aujourd’hui, ils veulent Internet.» Par cette boutade, un fonctionnaire de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) veut souligner les attentes sans cesse croissantes des Marocains vis-à-vis de leur commune: des rues propres et éclairées, des écoles dignes de ce nom, des jardins publics et des équipements sportifs, des services efficaces...

On nous demande de plus en plus de choses, se plaignent la plupart des élus : d’intervenir dans le social, dans l’éducation, de gérer l’expansion urbaine, alors que nos budgets d’investissement ne le permettent pas. L’argent : voilà selon eux ce qui manque le plus aux communes. La question se discute mais mérite d’être examinée : d’où les collectivités locales tirent-elles leurs ressources ? Sont-elles bien gérées ? Et comment renflouer la cagnotte pour doper le développement local ?

 

L’ORIGINE DES RESSOURCES FINANCIÈRES

Au total, les collectivités locales mobilisent des ressources équivalant environ à 4,5% du PIB et à 13,5% du budget national. Mais d’où cet argent vient-il ? C’est très «simple», répond sans rire Mohamed Oudor, directeur du bureau d’études Expertises communales et élu de la commune rurale de Fam Lahcen. Les communes ont «trois grands types de ressources»: les produits du patrimoine, la fiscalité locale et les ressources transférées par l’Etat. 

Commençons par le moins compliqué: les produits du patrimoine. Il s’agit des locations et ventes de terrains et bâtiments, des concessions de l’exploitation des carrières ou des parkings, des revenus des services locaux comme le ramassage des ordures, la distribution de l’eau et de l’électricité, etc. La seconde source de revenus des communes est constituée des impôts locaux. Longtemps régi par la loi 30-89, cet écheveau d’une quarantaine de taxes, droits et redevances vient d’être rationalisé et unifié dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale1.

Selon les lois 47-06 et 39-07 de décembre 2007, une dizaine de taxes qui venaient «polluer le dispositif», ont été supprimées, explique un expert international. Les 17 taxes locales et les redevances qui ont été maintenues sont calculées et recouvrées par les agents de la commune. Toutefois, la collecte souffre de nombreux handicaps : l’incompétence et le sous-encadrement de l’administration locale, la corruption des agents de contrôle et les passe-droits. Enfin, alors que le fisc peut interpeller les contrevenants, les communes n’ont pas ce pouvoir de police judiciaire.

Autre innovation de la loi de 2007 : les trois grandes taxes dites transférées ont été renommées et intégrées dans le cadre de la fiscalité locale. Il s’agit de la taxe d’habitation (ex-taxe urbaine, qui a été amputée de sa composante professionnelle), de la taxe professionnelle (ex-patente) et de la taxe sur les services communaux (ex-taxe d’édilité). Ces trois taxes, qui représentent environ le quart des ressources fiscales des villes, continuent à être calculées et recouvrées au profit des communes par les Finances et la Direction générale des impôts (DGI), moyennant un prélèvement de 10%.

Les déperditions sont énormes. L’Etat n’étant que faiblement intéressé, ses agents ne se dérangent même pas pour aller dans certains quartiers où les recettes sont faibles. Selon les experts, de nombreux contribuables passent aussi à travers les mailles du filet par favoritisme, parce qu’ils ne sont pas recensés par le fisc ou tout simplement parce que les feuilles d’impôt n’arrivent pas aux bonnes adresses. 

Avec la nouvelle loi, les administrations fiscales locales peuvent désormais intervenir dans la définition de l’assiette et le recensement des sujets imposables. «Potentiellement, une commune qui voudrait accroître ses rentrées d’argent a un petit levier pour le faire», estime un expert du dossier.

Reste la fameuse TVA, troisième et principale source de revenus des communes. Chaque année, l’Etat leur transfère 30% du produit total de la taxe sur la valeur ajoutée. La manne représente la moitié des recettes communales2 en moyenne mais plus des deux tiers en milieu rural et jusqu’à 90% dans les campagnes les plus déshéritées.

 

RÉAFFECTATIONS DISCUTABLES DE L’ENVELOPPE DE LA TVA

Opaque et décrié par de nombreux élus, l’actuel système de répartition de la TVA n’en représente pas moins un progrès important par rapport au passé. Avant sa réforme en 1996, les dotations de TVA aux communes étaient une source de privilèges parmi d’autres, rappelle Najib Akesbi, ancien élu de Rabat. «Les milliards de la TVA représentaient un moyen supplémentaire pour Driss Basri de gérer politiquement les relations, les fidélités, les servitudes». La distribution de cette «caisse noire» était uniquement fondée sur le déficit : les élus en vogue sous-estimaient leurs recettes et gonflaient leurs pertes en empruntant et/ou en embauchant à outrance puis, ils venaient demander des subventions pour combler le trou. Au total, seules les communes déficitaires qui avaient des amis à l’Intérieur recevaient de la TVA.

Alors que s’est-il passé ensuite ? Face à la spirale inquiétante où s’enfonçaient les finances de nombreuses communes et sous la pression de la Banque mondiale, une circulaire adoptée par le Parlement en 1996 a permis de systématiser et de rationaliser l’octroi de TVA aux communes.

La Banque avait suggéré au Maroc de s’inspirer de l’exemple chilien. «Ce modèle était trop simpliste, se souvient Salah Ben Youssef, alors chargé du dossier au ministère de l’Intérieur. C’est finalement du côté français qu’il tourne son regard, tout en adaptant le dispositif au contexte marocain. «On est passé d’une logique de subvention à une logique de dotation, en définissant des critères assis sur les recettes plutôt que sur les dépenses», résume-t-il.

Pour simplifier, le dispositif comprend deux enveloppes. La première, qui concerne 80% de la TVA distribuée aux communes, vise à soutenir leur fonctionnement. Elle est calculée selon trois critères de répartition : un forfait identique pour toutes les communes, une part en rapport avec le potentiel fiscal de la commune (plus l’impôt local collecté par habitant est important, plus la dotation est faible) et une part reflétant les efforts de la commune pour accroître ses ressources propres (plus l’effort de recouvrement de la commune est grand, plus la dotation est importante).

Ce système de péréquation a permis de doter les communes rurales pauvres d’un minimum de moyens, au détriment des villes, qui bénéficient de revenus fiscaux importants. Au total, se souvient Salah Ben Youssef, 70% des communes devaient voir leur dotation multipliée par deux et 30% divisée par deux. Casablanca a été l’une des «grandes perdantes» de l’affaire.

La deuxième enveloppe, qui englobe les 20% restant de la TVA destinée aux communes, a pour finalité de soutenir l’investissement local. Les dotations font l’objet d’autorisations spéciales attribuées à la discrétion de la DGCL, ce qui incite certains observateurs à souligner la subsistance d’une logique de «caisse noire». Le favoritisme est «inéluctable» puisque l’Etat distribue des crédits, nuance un expert international proche du wali directeur général de la DGCL, Nourreddine Boutayeb.

Selon lui, ces dotations sont surtout accordées pour soutenir la mise en oeuvre de grands chantiers nationaux (PERG, PAGER, mise à niveau urbaine, etc.) ou pour récompenser les élus qui «se démènent» pour promouvoir de bons projets. Elles devraient constituer l’un des leviers politiques essentiels pour inciter les élus locaux à élaborer et mettre en œuvre les Plans communaux de développement (PCD), instaurés dans le cadre de la Charte communale amendée en 2008.

A la DGCL, on insiste sur le caractère globalement objectif et équitable du système de répartition de la TVA. Pourtant, selon l’Etude sur le renforcement des capacités de gestion des collectivités locales réalisée en 2007 pour le compte de la DGCL, «le lien entre les principes et leur application ne semble pas vraiment exister». Pour le dire autrement, la base de données continue à calculer les dotations de chaque commune selon les critères objectifs décrits plus haut. Mais elle a été augmentée d’une ligne de «correctifs» établis par la DGCL de manière opaque, et qui invalident finalement l’essentiel du dispositif. Comme le confirme Salah Ben Youssef, le système s’est grippé suite à la contestation des grandes communes urbaines telles que Casablanca. Depuis 2004 et sur instruction de Mohamed Saad Hassar, toutes les communes ont ainsi vu leur dotation augmenter chaque année en proportion de la croissance nationale des revenus de la TVA. Du coup, «plus personne ne sait comment les calculs sont faits.»

 

ASSISTANCE, AUTOFINANCEMENT ET EMPRUNTS

Les villes semblent donc avoir remporté la bataille. Elles ne se disent pas pour autant satisfaites et voudraient récupérer ce qu’elles ont perdu entre 1997 et 2003. Les élus casablancais soulignent les besoins titanesques de la mégapole et répètent à l’envi qu’elle ne reçoit que 7% de la dotation de TVA, alors qu’elle produit plus des deux tiers de la TVA collectée à l’échelle nationale.

Pour les élus du rural comme Mohammed Oudor, ce discours n’est pas recevable. Selon lui, le dispositif actuel, aussi perfectible soit-il, a au moins le mérite de maintenir une forme de solidarité villes-campagnes. «Certains élus urbains vont jusqu’à dire que la TVA doit être attribuée là où elle est collectée. Mais il n’est pas question que Casa, Marrakech ou Rabat aient droit à la TVA collectée chez eux alors qu’elles ont été favorisées à outrance avant 1996, que le petit bled n’a aucune ressource et qu’il a été marginalisé pendant des années !», dit-il.

Pour lui, les villes devraient plutôt s’atteler à accroître leurs recettes fiscales. «Les élus de Casablanca se plaignent beaucoup, mais qu’ils se retroussent les manches pour descendre sur le terrain et collecter leurs taxes et impôts ! La Ville a-t-elle un recensement de ses terrains non bâtis? Ses enseignes sont-elles recensées et taxées ?».

De fait, la question de la déperdition fiscale est un élément clé du débat. Selon une étude sur  Casablanca réalisée en 2008 pour la DGCL dans le cadre de la coopération avec la France, la mégapole pourrait multiplier par sept sa capacité d’autofinancement d’ici cinq ans, si son potentiel fiscal était correctement exploité.

L’étude le juge au moins deux fois plus important que le niveau actuel. Elle estime le manque à gagner sur les trois grandes taxes collectées par la DGI au profit de la Ville à 900 millions de dirhams et le manque à gagner sur les ressources propres de la commune à 400 millions. L’amélioration des performances fiscales demanderait à la fois un renforcement de la DGI, de l’administration fiscale locale et surtout une plus grande coopération entre les deux. Il faudrait aussi avoir le courage d’assujettir les «grandes familles» et les «gens influents politiquement», ajoute Mohammed Oudor.

Enfin, les communes pourraient également recourir à l’emprunt pour promouvoir leurs investissements. Or, elles ne le font pas ou si peu. Au cours de la dernière décennie, le taux d’endettement moyen des communes rurales s’est limité à 6% et à 13% pour les communes urbaines. Le Fonds d’équipement communal (FEC) est quasiment leur seul créancier, alors que rien ne les empêche d’emprunter aux banques. Même les villes qui se sont récemment prêtées à un exercice de notation financière dans le cadre du Projet de gouvernance locale (PGL) de l’USAID, avec des résultats tout à fait honorables, ne sont pas allées pour autant sur le marché bancaire. «La question qu’il faut se poser, c’est: est-ce que les villes ont la capacité de gérer les grands projets que le recours à l’emprunt leur permettrait de lancer?», estime Christian Arandel, ancien directeur du PGL.   

Il y aurait en effet autant à dire sur la gestion des ressources locales que sur leur mobilisation. Alors que les salaires de quelque

150 000 fonctionnaires communaux représentent la moitié des dépenses des communes, les administrations locales sont unanimement jugées inefficaces. On a des fonctionnaires «fainéants», «démotivés et mal encadrés», résume un élu de la commune rurale de Freita. La plupart n’ont pas le profil du poste et ont été recrutés sur la base de logiques clientélistes ou politiques. Par ailleurs, une grande partie de ce personnel est «mise à disposition» de l’Etat tout en restant à la charge des communes − 30% à Rabat par exemple. Comme le souligne un expert international, la «gabegie» est complète dans les grandes villes où les arrondissements et le Conseil de la ville ont chacun leur personnel, sous-utilisé ou paralysé par les conflits de hiérarchie.

 

LA TUTELLE DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR, UN HANDICAP

Pour les élus, l’autre grand défi à relever pour mieux gérer l’argent local est l’allègement de la tutelle. La loi 45-08 sur les finances locales, adoptée fin 2008, apporte à cet égard un certain progrès puisqu’elle supprime la double tutelle qu’exerçaient jusqu’ici les ministères de l’Intérieur et des Finances sur l’exécution des budgets locaux. Avec la nouvelle législation, « les Finances n’ont plus à viser les dépenses des communes, souligne-t-on à la Direction des finances locales de la DGCL. Le Trésorier devient un simple payeur».

En revanche, la tutelle de l’Intérieur évolue lentement et continue à réduire les communes au statut de «mineurs juridiques», comme le déplorent de nombreux élus. Selon l’Etude sur le renforcement des capacités de gestion des collectivités locales, le système de tutelle est à la fois «très lourd et très peu efficace» : il en résulte un encombrement des circuits, des «délais» qui dépassent ceux prévus par la loi ainsi que de vrais «risques d’erreur» ou de «laissez-passer» des décisions non conformes. Au total, la tutelle ralentit l’action locale, donne à l’Etat l’illusion plus que la réalité de la maîtrise des décisions et entretient un esprit non responsable dans les collectivités locales, insiste l’étude.

Depuis quelques années, l’IGAT et les Cours régionales des comptes documentent certains des abus constatés – tout en passant les autres sous silence. Il ressort de ces rapports que la tutelle est en effet impuissante à éviter les dérives des élus et du personnel communal : spéculations et prébendes foncières, irrégularités dans la passation des marchés, concussion et détournement de biens communaux à des fins personnelles sont encore souvent la règle.

Pour sortir de l’impasse, où l’Etat juge les communes incompétentes et immatures et où les élus accusent l’Etat de s’immiscer abusivement dans leurs affaires, certains experts préconisent une formule originale : alléger fortement la tutelle sur un groupe test de collectivités locales tout en renforçant les contrôles a posteriori. «Toutes les communes ne se valent pas, approuve Najib Akesbi. Il faudrait les évaluer de façon professionnelle puis accorder la liberté surveillée et la mise à l’épreuve aux plus capables. L’expérience mérite d’être tentée car aujourd’hui, tout le monde est tiré vers le bas».


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