Quelle coordination loin de l’exception marocaine ?

Quelle coordination loin de l’exception marocaine ?

Par coordination des politiques macro-économiques, les économistes désignent les mesures destinées à modifier les anticipations « irrationnelles » des agents économiques, porteuses d’instabilités (surchauffe et inflation ou récession et chômage).

Les mesures macro sont classées en politique monétaire et politique budgétaire. La première influence la demande et la composition de l’offre à travers les règles de financement des banques fixées par les autorités monétaires en interne (loyer de l’argent) et à l’extérieur (contrôle des changes). La seconde permet d’atteindre les mêmes cibles en jouant sur les prélèvements fiscaux et la composition de la dépense publique. On juge de la qualité de la coordination des politiques macro-économiques à travers les indicateurs de croissance et les indicateurs de soutenabilité des équilibres ressources-emplois d’une économie. Plusieurs théories économiques ont été développées pour aider à concevoir les arbitrages « optimaux » entre les divers instruments, selon la nature des instabilités anticipées1.

C’est sous un autre angle que la question des arbitrages macro est abordée par l’école dite « institutionnaliste » (North, AJR2, en particulier). Cette école définit un cadre d’analyse qui met en relation les politiques macro-économiques avec les facteurs institutionnels qui délimitent le champ du « faisable ». Selon les tenants de cette école, l’objectif et la conduite des politiques économiques, en général, sont définis dans les limites du modèle institutionnel propre à chaque pays, à chaque période. Ces modèles renvoient à deux grands types d’institutions : (i) le modèle des institutions extractives dans lequel les politiques économiques sont mises au service du transfert des rentes au profit de l’autocrate et des groupes alliés, et (ii) le modèle des institutions inclusives dans lequel les politiques économiques ne sont plus manipulables pour porter atteinte aux droits de propriété et dans lequel les détenteurs du pouvoir politique sont soumis au contrôle de la population.

Ainsi, les choix de politique budgétaire ne sauraient être expliqués sans prendre en compte les effets patrimoniaux des réformes fiscales sur les groupes d’intérêt. De même, les choix de politique monétaire ne seraient compréhensibles sans analyser leurs effets sur les prix relatifs et donc sur la répartition de la valeur ajoutée entre les secteurs et les intérêts politiques qui les supportent.

Bien entendu, chacun des deux modèles institutionnels ne va exister qu’à travers des configurations spécifiques à chaque pays et à chaque phase de son histoire. Au Maroc, la question n’est pas simple à démêler, sans une mise en perspective historique.

Trois étapes sont à distinguer et peuvent aider à mieux comprendre que ce qui est en train de se jouer actuellement, ce que je dénomme la fin d’une « exception » économique marocaine, dont l’origine se trouve dans un héritage colonial sophistiqué sur le plan institutionnel qui a fini par être globalement adopté et géré par le Maroc indépendant.

  • Au cours d’une première séquence (correspondant, grosso modo, à la génération qui suit l’Indépendance), les élites ont réussi à opérer la première « transition », celle consistant à maîtriser l’héritage institutionnel colonial. C’est l’âge des pilotages automatiques en matière de politiques économiques et macro-économiques.
  • Au cours d’une deuxième phase (qui démarre grosso modo avec la fin du règne de Hassan II), les autorités ont cherché à moderniser l’économie tout en en assurant la continuité du contrôle par des institutions extractives. C’est la phase au cours de laquelle la technocratie marocaine « se lâche » dans les dépenses et dans les projets. C’est l’âge de la macro-économie « complaisante ».
  • La séquence actuelle (depuis le début de la crise en Europe en 2008) est marquée par la perte de crédibilité des élites historiques et par des incertitudes sur leur capacité à poursuivre les politiques « complaisantes » de la décennie antérieure. Cette donne politique ouvre une ère de réformes institutionnelles au cours de laquelle des réformes allant dans le sens de l’inclusion dans les politiques économiques vont devenir « faisables ».

Les années du « pilotage automatique »

La colonisation, au Maroc comme ailleurs, a organisé un modèle économique de nature extractive au profit des métropoles et de leurs agents. Nul besoin de revenir sur les détails des « expropriations » qui ont jalonné l’histoire du Protectorat.

En même temps, la colonisation du Maroc a été une colonisation de peuplement accompagnée d’un énorme « transfert » de biens publics et d’institutions favorables à la croissance économique dans l’espace colonisé, tant que cette dernière restait « sous contrôle ». Parmi les transferts institutionnels (au sens des règle du jeu de North) les plus notables, on retiendra la législation foncière dans ses aspects relatifs à la domanialité et à la conservation foncière, l’organisation des marchés et des transactions des produits stratégiques (ONIC, caisse de compensation), la création d’établissements publics (chemins de fer, électricité, CDG), les investissements publics d’aménagement urbain, du territoire et des ressources naturelles (eau, forêts, mines) et les textes régissant les secteurs d’importance économique et les organisations socio-professionnelles. Tout cet arsenal a, bien entendu, été transféré pour les besoins de la colonisation et n’a été utilisé que pour asseoir une économie coloniale prospère, ce qui fut le cas. Ce serait donc une erreur de confondre le modèle installé au Maroc avec les régimes coloniaux purement « extractifs », dans lesquels les bases institutionnelles de la croissance n’ont pas été transférées3.

La première génération politique du Maroc indépendant a été amenée à ne pas rompre avec cet héritage institutionnel colonial « lourd », mais efficace en termes de croissance économique « sous contrôle ». Les nouvelles élites ont vite compris l’intérêt qu’il y avait à maintenir la même logique d’accumulation et d’extraction à leur profit et non plus au profit exclusif de la métropole. Et si l’on s’en tient aux données économiques, la transition a été relativement bien conduite puisque le Maroc affiche des performances largement supérieures aux pays comparables au cours des années 60 et une partie des années 70. Ce n’était ni chose acquise, ni une tâche facile, si on se remémore les soubresauts économiques sous forme d’inflation ou de dévaluations en Afrique, en Asie et en Amérique du Sud.

À cette époque, la politique macro-économique au sens moderne du terme n’existe pas car elle n’a pas vraiment de raison d’exister. Le principal objectif consiste à financer les missions régaliennes et les projets publics sans porter atteinte aux mécanismes de base de la croissance « sous contrôle ». La question de la stabilisation de l’économie était réglée non par la « coordination » des politiques monétaire et budgétaire, mais par un ajustement réel supporté par les agents économiques non associés au pouvoir politique.

La question macro-économique était réduite à la seule question du choix des sources de financement de missions régaliennes et des projets. Les équilibres devaient être atteints avec un minimum de prélèvement sur les détenteurs du pouvoir.

Cette transition, gérée par une élite francophone par inertie, a fini par buter sur deux limites propres à toutes les institutions extractives, même les plus favorables à la croissance. La première limite est la dérive « affairiste ». Elle correspond aux excès, relativement documentés de nos jours, de la bourgeoisie bureaucratique (Belal), de la marocanisation (Saadi) et de la privatisation (Hibou). La deuxième limite est celle du sous-investissement en biens publics. Elle correspond à l’accumulation des déficits, eux aussi largement renseignés, en matière de développement humain.

Ces deux limites combinées vont se traduire par des pertes de productivité et de compétitivité et des problèmes de stabilisation macro-économique, notamment suite à la raréfaction des crédits « bon marché » basés sur le recyclage des pétrodollars des années 70. L’impulsion productive donnée par le référentiel du modèle institutionnel hérité (catch up) ne va plus suffire.

La décennie de la macro-économie « complaisante »

Il devenait urgent de trouver une « solution politique » à ce blocage. Elle allait être construite autour de deux ensembles de politiques que les élites vont progressivement adopter en les considérant compatibles avec la modernisation des institutions extractives.

La première orientation adoptée a porté sur l’attraction des IDE, en tant que solution politiquement acceptable, pour assurer un rattrapage en matière de productivité dans certains secteurs et autour de certains projets.

La deuxième orientation retenue a été celle de la macro-économie de la complaisance, consistant à distribuer des subventions aux emplois peu productifs, pour assurer une certaine stabilité sociale. Toute une panoplie de mesures « lourdes » ont servi, de facto, à distribuer du pouvoir d’achat pour la partie la moins productive de l’économie, que ce soit la baisse des droits de douane, la surévaluation du dirham ou le blocage des prix des principaux produits alimentaires et énergétiques importés. Cette aubaine a servi à préserver la survie des emplois peu productifs d’une part, et à attirer de nouveaux entrepreneurs, à la recherche de profitabilité rapide, d’autre part, dans les secteurs les plus abrités de la concurrence internationale.

Les emplois dans les secteurs les plus productifs n’ont pas pu suivre ce rythme. La capacité de création d’emplois dans le secteur exportateur traditionnel est limitée par une compétitivité basée sur des facteurs « non reproductibles », tels que les ressources naturelles (pêche, mines) ou les accords commerciaux (agro, habillement). Elle est également limitée par le coût de développement des plateformes d’accueil des IDE dans les nouvelles industries exportatrices. Dans le secteur non exportateur, la productivité peut atteindre des niveaux élevés quand elle est associée à des barrières à l’entrée. Comme la rémunération des insiders dépend alors des effectifs employés, ces activités ont tendance à peu embaucher. Ceci se traduit par une productivité du travail, certes élevée, mais non diffusée au reste de l’économie.

Au total, la politique de la complaisance va induire l’économie sur un sentier dans lequel le gain en productivité est devenu coûteux à acquérir, en raison de « l’enclavement » des secteurs porteurs et des « subventions implicites » aux emplois peu productifs.

La crise du capitalisme global, et en particulier en Europe à partir de 2008, va révéler le caractère insoutenable au plan macro-économique des « solutions » adoptées au cours de cette dernière décennie.

La fin de l’exception marocaine

De manière générale, la crise du capitalisme global a contribué à décrédibiliser les régimes politiques les plus faibles des pays en développement, notamment dans les pays arabes. La recherche de solutions ne passait plus, aux yeux des peuples, par la reconduction de ces dites solutions. Les conditions de la révolte, ainsi réunies, allaient finir par renverser les rapports de force au profit des représentants de nouvelles élites politiques plus aptes à les canaliser. Au Maroc, la transition politique, telle qu’elle a été entamée, n’a pas produit les idées en matière de réformes économiques inclusives qu’on était en droit d’attendre. Le travail sur les dossiers clé a déçu, car il est resté prisonnier des approches technocratiques héritées de la période antérieure, alors que des arbitrages beaucoup plus audacieux auraient pu être développés en s’appuyant sur la réhabilitation de l’action collective à tous les niveaux de l’édifice social.

En attendant ce réveil, il y a lieu de mettre en chantier des groupes de travail et de réflexion sur quelques politiques d’inclusion à efficacité avérée, au vu de l’expérience et des résultats de la recherche économique appliquée.

Le premier chantier, à considérer comme préalable à la cohérence d’ensemble des réformes économiques, est celui de la correction des prix relatifs dans un sens plus incitatif aux gains de productivité. Au titre de cette composante, il s’agira de rehausser les prix relatifs des biens échangeables pour arrêter de subventionner les emplois dans les secteurs à faible productivité. Il s’agira aussi de renforcer le jeu de la compétition dans les secteurs abrités de la concurrence internationale pour favoriser le développement des filières compétitives. Une fois ce principe admis et mis en œuvre, les forces du marché devraient se déployer dans le sens du learning by doing, de la mobilité intersectorielle et de l’innovation créatrice, autrement dit dans le sens d’un modèle soutenable de croissance basé sur une utilisation plus efficiente de la ressource humaine, celle dont les progrès coûtent les moins chers à financer.

Pour que ce redéploiement puisse opérer dans de bonnes conditions, il sera nécessaire de restructurer les dépenses publiques pour arrêter de subventionner sans contrepartie des biens privés et faire porter les interventions sur les biens publics. Cette composante concerne autant les subventions à la consommation que les aides à l’investissement. Le recentrage des dépenses sur les biens publics n’exclut pas le recours aux sources de financement privées en partenariat.

Enfin, et c’est le troisième chantier, cette restructuration des dépenses publiques supportant un ancrage de la croissance sur la productivité du travail exige une répartition de la charge fiscale et des prélèvements sociaux qui soit moins pénalisante pour la création d’emplois et plus lourde pour les revenus issus du capital.

 

Toutes plus ou moins inspirées par l’école dite de Cambridge.

Acemoglu, Johnson et Robinson.

AJR (2002), Institutional causes, Macroeconomic symptoms: Volatility, Crises and Growth, NBER.

 

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