Les politiques éducatives dans le monde : quels « modèles » de gouvernance ?

Les politiques éducatives dans le monde : quels « modèles » de gouvernance ?

Depuis les années 1980, une importance particulière a été accordée aux aspects organisationnels et de gouvernance sous l’influence du courant School effectiveness (efficacité de l’école). Selon ce courant, la question de la gouvernance du système éducatif est posée en termes d’amélioration de son efficacité, de son efficience et de ses performances.

Toute une littérature spécialisée s’est développée à ce sujet et est portée par des organismes nationaux, régionaux et internationaux tels l’Organisation de coopération et de développement économiques (l’OCDE), Eurypedia (l’encyclopédie européenne sur les systèmes éducatifs nationaux), l’Association internationale pour l’évaluation (AIE) de l’efficacité dans le domaine scolaire, le réseau Eurydice d’information sur les systèmes et politiques d’enseignement en Europe, l’Institut de statistique de l’UNESCO, etc. Sur la base d’indicateurs de performance, de tests et d’enquêtes nationales et internationales, des rapports réguliers sont publiés faisant état de la progression des systèmes éducatifs et de leur classement dont les plus importants sont le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), le Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS), le Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS)1 ou encore le Teaching and Learning International Survey (TALIS)2 pour ne citer que les plus importants. À noter, enfin, que l’Institut de la Banque mondiale (World Bank Institute-WBI) publie des indicateurs globaux et individuels (Worldwide Governance Indicators-WGI) pour plus de deux cents pays sur six dimensions de la gouvernance : la reddition des comptes (accountability), la stabilité politique et l’absence de violence, l’efficacité de la gouvernance, la qualité de régulation, l’État de droit et le contrôle de la corruption3.

Tout le monde connaît l’impact qu’ont eu et qu’ont toujours les résultats de ces enquêtes et les informations de ces rapports sur l’incitation de la plupart des pays à procéder à des refontes profondes de leurs systèmes de gouvernance de l’éducation pour améliorer leurs performances et, par là, leur classement. Ce fut le cas des États-Unis et du Canada ainsi que de nombreux pays européens dont la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne, face à la montée en puissance dans le palmarès de certains pays asiatiques (comme Shanghai, Singapour, Hong Kong) et scandinaves (comme la Finlande et la Suède).

Le paradigme de la gouvernance du système éducatif est, de ce fait, plus centré aujourd’hui sur trois principes fondamentaux que sont celui de la responsabilité et son corollaire, l’obligation de rendre des comptes (ce qui suppose l’existence d’une culture de la responsabilisation/accountability), celui de la gestion basée sur les résultats (culture de la performance), et celui de la nécessité du suivi permanent et de la mesure de ces résultats (culture de l’évaluation). L’opérationnalisation de ces principes (pour plus de détails, voir page 10) dans le domaine éducatif n’est pas sans poser quelques difficultés et contraintes, compte tenu des enjeux qui sont à l’œuvre dans ce secteur.

Les enjeux de la gouvernance éducative

Les enjeux induits par la gouvernance éducative ont suscité d’importants débats autour de l’impératif de concilier entre des logiques parfois complémentaires mais, souvent, contradictoires ou, du moins, difficilement conciliables :

  • Logique de quantité vs logique de qualité ou comment assurer l’élargissement de l’accès à l’éducation au plus grand nombre (au-delà des niveaux de base des cycles obligatoires) tout en préservant la qualité des conditions d’apprentissage et de réussite à tous ;
  • Logique pédagogique vs logique de gestion administrative et financière ou comment parvenir à préserver la qualité des conditions d’enseignement (logique cognitive) tout en gardant des niveaux d’utilisation des ressources humaines et financières acceptables et supportables pour la communauté nationale (logique de coût et de rendement, voire de rentabilité) ;
  • Logique de processus vs logique de résultats ou comment réaliser de bonnes performances pour l’ensemble du système selon des normes prédéfinies tout en tenant compte de la diversité et des spécificités des publics concernés et des conditions souvent particulières des établissements ;
  • Logique nationale vs logique locale ou comment sauvegarder le caractère national du système éducatif (contenus, programmes, diplomation et certification) tout en accordant de l’importance aux spécificités régionales et locales et plus d’autonomie aux structures éducatives de proximité ;
  • Logique d’évolution commune vs logique de concurrence ou comment répondre à des normes nationales et internationales qui tendent à aligner les systèmes éducatifs sur des standards fixés tout en veillant à marquer la différence en termes d’avantages et d’aspects de promotion de l’excellence pour, notamment, améliorer leur rang dans les classements internationaux ;
  • Logique institutionnelle vs logique d’acteurs ou comment adopter une organisation institutionnelle (structures, dispositifs de gestion et d’évaluation, normes…) efficace dans le respect des besoins et attentes, des perceptions, des aptitudes et des attitudes des acteurs directs (élèves/étudiants, enseignants, personnel de supervision, directeurs et responsables administratifs) et indirects (parents, associations, opérateurs privés et partenaires divers).

C’est sans doute l’impératif de tenir compte de toutes ces dimensions et logiques de fonctionnement qui a fait dire à André De Peretti que « gérer le système éducatif, c’est gérer la complexité »4. Les « modèles » présentés ci-dessous s’appuient sur des choix et des arbitrages entre ces diverses dimensions, avec des niveaux de réussite inégaux selon les pays.

La gouvernance éducative : les « modèles »

Défini comme « représentation d’une abstraction d’une partie du monde réel et exprimé dans un langage de représentation »5, le concept de modèle est utilisé dans le domaine de la gouvernance scolaire dans le sens de « modes ou modalités », parfois de « système » ou encore « d’approche ». Quel que soit le vocable utilisé, dans cet effort de systématisation ou de représentation d’une réalité forcément plus complexe, il s’agit de prendre les précautions suivantes :

  • éviter les raisonnements mécanistes, en supposant que telle variable donne forcément lieu à tel effet, sans prendre en considération la « dimension irrationnelle » de l’Homme qui est à la fois objet, moyen et fin du système éducatif ;
  • prendre en compte la dynamique du contexte et de l’environnement ainsi que le caractère changeant des rapports de force entre les acteurs directs et indirects du système.

Aussi, lorsqu’on parle de « modèles de gouvernance », il s’agit essentiellement de relever, à travers les expériences menées par différents pays, quelques orientations stratégiques et des « bonnes pratiques » qui peuvent s’avérer utiles comme aide à la décision dans l’amélioration du fonctionnement et du pilotage du système éducatif. Il n’y a donc pas un modèle unique de gouvernance mais bien des systèmes de gouvernance qui se basent sur des approches théoriques diverses. À la lumière de ces expériences, et sur la base d’un ensemble de critères relatifs tant aux aspects organisationnels et à ceux de la gestion de leurs ressources, qu’aux modalités de fonctionnement des structures éducatives et de leur financement, on peut globalement distinguer deux grands types de modèles : le « modèle de contrôle ou de régulation » et le « modèle de développement professionnel ou transformationnel », dont les caractéristiques dominantes se présentent comme suit :

Le « modèle de contrôle » ou « modèle de régulation » : il s’agit du modèle basé sur les théories de l’administration publique, les théories contractuelles et celles du management public. Par contrôle, il faut entendre « l’ensemble du dispositif visant à déterminer le fonctionnement du système et à s’assurer que celui-ci fonctionne conformément aux attentes »6. En fonction de l’arbitrage et de l’équilibre adoptés entre les diverses dimensions relevées plus haut, ce modèle peut être décliné en trois versions : le système centralisé, le système déconcentré et le système décentralisé.

Le système centralisé fait référence aux normes de fonctionnement de l’administration publique classique selon lesquelles les services centraux de l’éducation monopolisent pratiquement toutes les prérogatives dans la gestion administrative, pédagogique et financière du secteur. Dans ce système, « l’injonction réglementaire tient lieu de mode de régulation »7. Géré selon le principe du service public, le secteur éducatif est financé quasi exclusivement par le budget de l’État et est, de ce fait, soumis à la supervision et au contrôle de l’administration centrale, les niveaux inférieurs n’assumant que des fonctions d’exécution des directives centrales. À part les pays à régime politique fédéral ou confédéral (USA, Canada, Allemagne, Suisse), ce système a prédominé dans de nombreux pays européens (Europe de l’Est, France, Italie...), et des pays en développement latino-américains et africains, jusqu’à la fin des années 1960, début 1970.

Avec le système déconcentré, la centralité de l’État et de ses institutions dans le pilotage et la régulation du secteur est légèrement atténuée par le transfert de quelques compétences de gestion aux niveaux intermédiaires de l’administration éducative (districts, rectorats, académies, commissions provinciales, etc.). Ce système garde, cependant, les mêmes caractéristiques que le système centralisé concernant les aspects pédagogiques (programmes scolaires, manuels, temps scolaire, examens, etc.), la gestion des ressources humaines (recrutement, formation, rémunération) et la prédominance du financement public. Une autonomie relative est néanmoins accordée aux administrations déconcentrées et, parfois même, aux établissements scolaires, sur la base de contrats mais qui ne concernent que des programmes ou des projets qui s’inscrivent dans la stratégie globale du secteur définie par l’État central. Ce système est considéré, de ce fait, comme le niveau minimal de la décentralisation8 et a été adopté par de nombreux pays européens (Portugal, France, Grèce, Japon…) et des pays en développement dont les systèmes étaient initialement fortement centralisés.

Dans les pays anglo-saxons, les années 1980 ont vu l’émergence de la réflexion sur le Nouveau Management Public (New Public Management) qui a débouché, d’une part, sur la remise en cause du rôle de l’État et la nécessité de conférer à d’autres acteurs des fonctions considérées comme non stratégiques et, d’autre part, sur l’adoption de nouveaux principes, dispositifs et procédures de gestion des politiques publiques plus en phase avec les aspirations et les besoins des populations et des acteurs socio-économiques.

Dans ce cadre, la tendance à la décentralisation est une orientation vers un système de régulation post-bureaucratique de l’éducation dans lequel « l’État reste stratège mais moins souvent gestionnaire unique »9 du secteur. Les tâches de construction, d’équipement sont transférées aux collectivités territoriales, les fonctions de gestion (administrative et financière, pédagogique, et la GRH) sont partagées entre l’administration centrale de l’éducation, les services déconcentrés (y compris les établissements scolaires) et les collectivités territoriales. Ce partage des compétences est régulé via l’opérationnalisation des principes du nouveau management public : la gestion basée sur les résultats, la contractualisation, la responsabilisation et l’obligation de rendre des comptes (accountability).

Au regard de l’évolution récente de la plupart des systèmes éducatifs, il s’avère qu’aucun ne peut être considéré comme complètement décentralisé. « La centralisation stratégique de la conception du système éducatif reste la règle majoritaire […]. L’évaluation globale du système tend aussi à se centraliser (contrôle, standards, inspection, etc.), de même que l’évaluation des élèves. C’est en revanche la gestion unique par l’État qui devient une exception »10.

Le « modèle de développement professionnel » ou « modèle transformationnel » : c’est un modèle basé sur les théories cognitives, celles de l’organisation apprenante ou l’apprentissage organisationnel et celles du développement transformationnel. Il puise ses références dans la tradition nord-américaine qui conçoit l’établissement scolaire comme une institution communautaire, reflétant les valeurs communes du milieu et impliquant activement les parents des élèves. Avec le courant du « school based management », l’essentiel du pouvoir de décision est assuré par l’établissement scolaire et ses équipes administratives et pédagogiques qui jouissent d’une large autonomie. Les structures éducatives sont ainsi conçues comme des « organisations apprenantes » dans lesquelles la formation continue avec une pratique avérée de l’auto-évaluation, particulièrement du personnel enseignant, est considérée comme la seule voie pour une amélioration constante de la qualité des apprentissages et des performances des établissements. Ce modèle se caractérise également par une forte participation des parents et des communautés et par une orientation vers l’organisation en réseaux des établissements pour une meilleure mutualisation des ressources et des moyens.

Ce mode de gouvernance vise à trouver le bon « équilibre entre autonomie, performance et intervention de l’État » à travers l’écoute des acteurs directs de l’acte éducatif, le dialogue permanent entre la communauté éducative, les autorités locales, l’administration centrale et ses services déconcentrés ainsi qu’à travers la conciliation entre « le temps de l’école » (moyen et long termes) et « le temps du politique » (court terme), (John Mac-Beath, Colloque européen sur la gouvernance des établissements scolaires et performance, novembre 2008).

C’est probablement vers cette direction que s’orienteront la plupart des systèmes éducatifs car comme le disait déjà dans les années 1920, le père de la sociologie de l’éducation, Émile Durkheim : « Pour sortir de cette ère de trouble et d’incertitude, on ne saurait compter sur la seule efficacité des arrêtés et des règlements. Quelle qu’en soit l’autorité, règlements et arrêtés ne sont jamais que des mots qui ne -peuvent devenir des réalités qu’avec le concours de ceux qui sont chargés de les appliquer » (Éducation et sociologie, 1922).

 

 

Bibliographie

1.     Mesure des acquis et des compétences des élèves en lecture (PIRLS), en mathématiques et sciences (TIMSS).

2.     Le TALIS vise à doter les pays de l’OCDE des informations sur l’environnement des enseignants, leurs conditions de travail et l’influence qu’ils exercent sur l’efficacité des établissements.

3.     L’Institut de la Banque mondiale publie également les World Bank Governance Surveys qui diagnostiquent les faiblesses de gouvernance selon les avis recueillis auprès des citoyens, des opérateurs économiques et des fonctionnaires du secteur public et font des propositions d’amélioration du système de gouvernance.

4.     Aniko Husti (dir.) (1996). Changements dans le monde de l’éducation, Hommage à André de Peretti. Paris : Nathan.

5.     Vincent Augusto (2012-2103). Modélisation des systèmes complexes. Saint-Etienne : ENS des Mines.

6.     Brassard, A. (2012). Le Québec est-il engagé dans la bonne voie ? Colloque ESQ sur La gouvernance du système d’éducation.

7.     Olivier, R. (Avril 2013). Décentralisation et politiques éducatives. Dossier d’actualité veille et analyses. IFE, n°83, p.9.

8.     Olivier Rey, op. cit., p.14.

9.     Ibid.

10.   Il s’agit essentiellement de la gestion pédagogique (conception des programmes scolaires et méthodes pédagogiques adoptées) et de la gestion du personnel enseignant. Selon O. Rey, la gestion centralisée des enseignants (recrutement, formation et rémunération) ne concerne que moins du quart des pays de l’OCDE, ibid.

 

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