La douane, charnière de la chaine logistique internationale

La douane, charnière de la chaine logistique internationale

Les États ont, dès l’Antiquité, perçu l’intérêt de taxer les marchandises pénétrant leur territoire. Un moyen de renflouer leurs caisses, certes, mais aussi un moyen de protéger leur production locale. La Douane fut ainsi créée et se vit attribuer plusieurs rôles de soutien à la politique de l’État.

Une de ces missions est la protection de la population des produits dangereux, la protection de la propriété intellectuelle ou encore celle de l’héritage culturel. Les différents rôles de la Douane varient non seulement d’un État à l’autre, mais aussi au cours du temps. Notamment, les tendances actuelles de mondialisation de l’économie et la montée du terrorisme international ont poussé la Douane vers un rôle antinomique soit, à la fois, un rôle de facilitateur des échanges et celui de sécurisation des frontières.

Définition et origines de la Douane

Étymologiquement, les chercheurs et spécialistes ne sont pas unanimes quant à l’origine du mot Douane. Certains lui attribuent une origine persane, divân, qui peut signifier « lieu où l’on exerce un pouvoir » ; d’autres lui donnent une origine arabe, dawwana, qui signifie « enregistrer » ou « recueillir ». Il fut ensuite emprunté à la langue française, dohanier en 1281, puis italienne avec le mot dovana, attesté à la fin du XIIe siècle en latin médiéval de Sicile pour désigner l’édifice où l’on percevait les droits d’entrée et de sortie des marchandises1.

Cependant, l’histoire de la Douane ancre ses origines dans l’Antiquité lorsque la Chine instaura un impôt sur les marchandises entrant ou sortant de son territoire. Rome avait, un peu plus tard, institué un droit perçu sur toute marchandise entrant ou sortant de la ville.

808 est la date d’instauration des premières structures douanières marocaines. Les Almoravides puis les Almohades élargirent le territoire douanier marocain durant les XIe et XIIe siècles. Les sultans alaouites initièrent également un ensemble de mesures visant la réglementation des douanes.

En 1906, l’Acte d’Algésiras qui résolut le conflit entre la France et l’Allemagne rétablit l’égalité entre les grandes puissances et ouvrit le Maroc au commerce international. L’institution douanière marocaine passerait dès lors par plusieurs réformes fiscales et organisationnelles pendant le protectorat français. D’autres réformes furent adoptées à l’indépendance puis après les années 80 avec la politique d’ouverture pratiquée par l’État marocain et approfondies par la signature des accords du GATT à Marrakech en 1995 aboutissant à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Le Maroc a ainsi fait ouvertement de l’échange international, un des principaux vecteurs de création des richesses et de diffusion du progrès économique et social. C’est par cette politique qu’il entend créer les conditions nécessaires à son développement futur. Cette ouverture s’est traduite plus récemment par l’adhésion à des programmes de libre-échange dont ceux signés avec l’Union européenne, les États-Unis et le Canada.
La catégorisation et l’Opérateur économique agréé (OEA)

Depuis plusieurs décennies, la communauté internationale a exercé une pression croissante sur les gouvernements des pays afin de les exhorter à minimiser leur intervention dans les transactions commerciales et à transformer leurs douanes respectives en organismes de facilitation du commerce. Hoekman et Nicita (2010)2 constatent que les prix commerciaux domestiques sont plus limitatifs pour le commerce international que les tarifs douaniers. Selon eux, une réduction de 10% du coût associé au fait d’importer (exporter) augmenterait les importations (les exportations) d’environ 5%. Selon l’OCDE, pour chaque économie de 1% réalisé sur les coûts de transaction, l’avantage mondial est de 43 milliards de dollars américains (Sandford et Temby, 2010)3.

En parallèle, le volume des échanges commerciaux internationaux a considérablement augmenté (Figure 1) ainsi que la nature des produits échangés. De nouveaux produits plus complexes et/ou plus volumineux couplés aux nouvelles avancées technologiques ont aussi contribué à augmenter la charge de travail pour les services douaniers du monde entier. La pression sur la Douane a poussé cette dernière à se tourner vers une gestion contrôlée des frontières et une gestion des risques qui passent du contrôle systématique des marchandises au contrôle calculé.

Aujourd’hui, les entreprises ne tolèrent plus l’intervention pour l’intervention mais plutôt l’intervention par exception, légitimée par l’identification de risques significatifs. La communauté du commerce mondial cherche à optimiser les processus au maximum afin de réduire les coûts, réduire les délais et augmenter les flux associés aux chaînes logistiques internationales. C’est ainsi que la Douane a entamé des mesures de facilitation des échanges et d’implémentation de systèmes d’informations modernes pour fluidifier les flux commerciaux et répondre aux attentes des entreprises.

Les attentats du 11 septembre 2001 et la recrudescence du terrorisme international ont cependant obligé les dirigeants politiques et les responsables économiques à revoir leurs stratégies et à reconsidérer la configuration financière de la mondialisation du XXIe siècle. Des exigences de sécurité pour parer aux dangers que peuvent faire courir certains extrémistes et des exigences de refonte de la configuration de la mondialisation ont induit des changements dans la politique douanière mondiale. L’objectif de facilitation déjà évoqué par les conventions internationales de la fin du XXe siècle (par exemple, la convention de Kyoto révisée, 2006) rendu nécessaire par les exigences de développement de l’économie internationale, est alors compromis dans le nouveau contexte de lutte contre le terrorisme. Les déclarations de l’Organisation mondiale de la douane (OMD) et de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) témoignent de ce dilemme auquel doivent faire face les gouvernements : « Une caractéristique du travail des Douanes est le volume élevé des transactions et l’impossibilité de toutes les vérifier. Les administrations douanières font donc face au défi de faciliter la légitime circulation des personnes et du fret tout en effectuant des contrôles pour déceler la fraude douanière et d’autres infractions. Les services douaniers sont placés sous une pression croissante de la part des gouvernements nationaux et des organisations internationales pour faciliter le dédouanement des personnes et du fret tout en répondant à l’augmentation du crime et du terrorisme dans les transactions. Ces deux intérêts conflictuels démontrent la nécessité de trouver un équilibre entre la facilitation et le contrôle »5.

De cette double exigence est né le cadre SAFE qui se traduit par la mise en place de nouvelles normes douanières dans le but de parvenir à un accord gagnant-gagnant avec le secteur privé. Il s’agit alors de l’élaboration d’un système de standards internationaux qui permet d’identifier les organisations garantissant un haut degré de sécurité et qui se confirment conforment à la réglementation internationale. Ces partenaires reçoivent des privilèges opérationnels qui leur procurent un avantage concurrentiel tangible. Le cadre SAFE est composé de deux piliers importants dont l’un est plus ancien que l’autre. Le pilier Douane-Douane est plus axé sur la sécurité alors que le pilier Douane-Entreprise est plus axé sur la facilitation des échanges. Le deuxième pilier est composé de plusieurs normes dont celles relatives au statut d’Opérateur économique agréé (OEA). Le label OEA est accordé aux opérateurs de la chaîne logistique internationale qui accepteraient de se conformer au cahier de charges prévu par les directives de l’OMD et retranscrit dans les législations nationales. La conformité aux exigences de ce label permettrait aux opérateurs concernés de bénéficier de plusieurs avantages qui se traduiraient concrètement par des effets positifs sur la croissance de ces entreprises.

Les pays membres de l’OMD qui ont adhéré à ce programme n’ont pas tous mis en œuvre l’OEA de la même façon. On trouve ceux qui ont procédé à la mise en œuvre directe de l’OEA en incitant leurs opérateurs de la chaîne logistique internationale à accepter des audits pour vérifier leur capacité à accéder au label et ceux qui ont préféré y aller progressivement en mettant en place des programmes intermédiaires qui auront l’avantage de renforcer la capacité de leurs opérateurs à accéder au label OEA6.

Au Maroc, avant de se lancer dans la mise en place du programme d’OEA, l’Administration des Douanes a prévu une étape préliminaire pour sensibiliser, préparer et tester le déploiement de ce projet ambitieux. Cette étape appelée « catégorisation des entreprises » est un programme de facilitation des procédures douanières qui se décline en deux types d’agrément : l’agrément A et l’agrément B. Ces labels doivent témoigner de la performance réalisée par l’entreprise dans le domaine économique et financier, managérial, sécuritaire et de gouvernance.

À quels avantages, l’entreprise catégorisée peut-elle prétendre ? La liste est longue7 mais en voici quelques exemples :

1.    Si un opérateur obtient l’un des labels, il a la possibilité de bénéficier d’une facilité de cautionnement sur engagement à condition qu’il réalise un chiffre d’affaires de dix millions de dirhams à l’export. Ceci pourrait procurer un avantage important dans la mesure où l’entreprise intéressée ne serait pas obligée de mobiliser une partie de ses fonds de roulement sur des périodes plus ou moins longues selon la situation des zones de transit.

2.    En vue d’augmenter la réactivité des exportateurs et leur permettre d’ajuster leurs offres aux besoins du marché extérieur, ceux-ci peuvent recevoir des spécimens, prototypes et accessoires jusqu’à concurrence de 2 000 dirhams et sans limitation pour les échantillons sans valeur commerciale.

3.    L’entreprise bénéficie d’un traitement en priorité par les services douaniers de tous les dossiers.

4.    La société bénéficiera, à son initiative et en fonction des contraintes liées aux transports internationaux, de la facilité de dédouanement à domicile tant à l’importation qu’à l’exportation.

Il ressort de toutes ces dispositions que l’opérateur catégorisé peut renforcer sa capacité concurrentielle et sa force de pénétration des marchés extérieurs par la réduction des coûts qu’il peut espérer réaliser en se conformant à la lettre et à l’esprit de ce programme. La réactivité serait également renforcée par l’action sur les délais d’acheminement des marchandises sur les marchés étrangers. La labellisation d’opérateur catégorisé conférerait à son détenteur une visibilité plus juste et plus claire de ses marchés d’intervention et une meilleure image de marque vis-à-vis de ses partenaires.

À ce jour, alors que 244 entreprises ont accédé au label d’opérateur catégorisé (plus de la moitié sont dans le secteur du textile, suivies de l’agroalimentaire et des transitaires), 202 sont en cours de catégorisation et 623 entreprises ont manifesté leur intérêt au programme de la catégorisation8, soit un total de 1 069 entreprises impliquées dans ce programme. Près de 1 000 entreprises en cinq ans d’activité peut paraître assez maigre comme implémentation des nouvelles normes douanières dans nos entreprises. Plusieurs raisons expliquent ce phénomène.

Tout d’abord, les conditions d’accès à ce programme peuvent paraître insurmontables pour beaucoup d’entreprises, comme les conditions de bonne santé financière, être en règle avec l’État à tous les niveaux en particulier les impôts, ou encore disposer d’un bon historique de transactions avec la Douane. D’autre part, si les entreprises les plus nombreuses sont dans le textile, c’est que celles-ci font partie de chaînes logistiques internationales dont l’une des conditions d’accès est la catégorisation. En effet, afin de bénéficier pleinement de tous les avantages de la catégorisation, toute la chaîne logistique en amont et en aval de l’entreprise catégorisée doit être certifiée par la Douane soit dans le cadre de la catégorisation, soit dans le cadre de l’OEA. Enfin, les efforts de communication autour de ce programme devraient, selon nous, se multiplier car trop nombreuses sont les entreprises qui ignorent l’existence de ce programme.

L’administration des Douanes compte jouer un rôle tout aussi crucial qu’ambitieux dans la compétitivité de nos entreprises à travers trois objectifs majeurs :

  • Transférer aux opérateurs économiques une partie de la charge de travail liée aux contrôles en les incitant, dans le but de bénéficier de plusieurs avantages, à observer certaines conditions de sécurité.
  • Changer l’image de la Douane-gendarme en une image de la Douane-partenaire en remplaçant la relation de défiance par une relation de confiance et de transformer les usagers de la douane en de véritables partenaires.
  • Participer à la facilitation des échanges au niveau international et devenir un acteur sérieux du développement des nations.

Les autres réalisations et projets de la Douane

D’autres mesures menées par la Douane marocaine depuis 2007 qui contribuent à l’amélioration de la compétitivité du pays mériteraient d’être citées :

  • 2009   Lancement du système BADR de dédouanement électronique.
  • 2010   Élaboration d’un nouveau plan stratégique 2011-2015 avec l’aide d’un cabinet de consulting externe.
  • 2010   Lancement de l’Observatoire de l’Éthique Douane/secteur privé, mis sur pied par l’Administration des Douanes et des Impôts Indirects (ADII), la CGEM et l’Instance centrale de Prévention de la Corruption (ICPC).
  • 2011   Lancement du nouveau site web notamment avec un accès plus facile à la plateforme BADR pour le dédouanement en ligne.
  • 2011   Lancement du guichet unique virtuel pour les procédures de commerce extérieur.
  • 2011   Lancement du Centre international de formation douanière à Rabat.

Relation Douane-université

Bien que la Douane ait initié certains accords avec les universités marocaines afin de lancer des formations au management douanier, ils restent toujours à l’état de papier. Au niveau de la recherche, la Douane a collaboré avec l’université de Caddi Ayyad de Marrakech pour organiser la conférence annuelle internationale 2012 pour la promotion de la recherche et la formation en management douanier sous l’égide de l’OMD. Cependant, à notre connaissance, les seuls travaux de recherche menés par des universitaires dans ce domaine dans notre pays sont les travaux en cours de réalisation qui étudient l’impact réel de la catégorisation sur les entreprises bénéficiant de ce programme9. Le management douanier n’est pas encore une discipline reconnue en tant que tel par le monde universitaire alors que l’université est possiblement le meilleur moyen d’incorporer les normes douanières internationales dans nos entreprises.

La performance des services de Douane joue un rôle essentiel dans la compétitivité logistique du pays. D’ailleurs, l’incorporation de la performance de la Douane dans l’indice de performance logistique de la Banque mondiale (IPL) en atteste. Pour cet indicateur, c’est-à-dire la performance de la Douane, le Maroc passe de la 101e place en 2007 à la 65en 2012, soit un bond de 36 places. Les réformes actuelles de la Douane marocaine portent donc leurs fruits mais de multiples chantiers subsistent (la lutte contre la corruption qui tarde à faire des progrès, la lutte contre l’informel et la contrebande et le développement de la formation et la recherche en management douanier).

 

  1. La Douane à travers l’Histoire. (2001). Ouvrage élaboré et édité par l’Administration Marocaine des Douanes http://www.douane.gov.ma/web/guest/notre-histoire.
  2. Hoekman B., Nicita A. (2010). ˝Assessing the Doha Round: Market Access, Transactions Costs and Aid for Trade Facilitation˝. The Journal of International Trade and Economic Development, 19:1, pp. 65 à 79.
  3. Sandford I., Temby I. (2010). ˝Customs in the Regional Trade Agreements of Australia and New Zealand: efforts to improve customs instruments and develop trade˝. Global Trade and Customs Journal, vol. 5, no. 11/12, pp. 445-459.
  4. World Trade Monitor, CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), http://www.cpb.nl/en/world-trade-monitor, accédé le 10/12/12.
  5. Note technique produite conjointement par l’OMD et l’UNCTAD, janvier 2011.
  6. Programme de catégorisation au Maroc : circulaire n° 4988/ 312 du 16/02/2006, envoyée en février 2008 ; extension aux activités connexes : circulaire n°5087/313du 01/02/2008.
  7. Les facilités accordées dans le cadre de la catégorisation, http://www.douane.gov.ma/c/journal/view_article_content?groupId=16&articleId=29423&version=1.0.
  8. http://www.douane.gov.ma, accédé le 08/12/2012.  
  9. Bensalem E.M. et al. (2013). L’impact de la catégorisation sur les entreprises marocaines catégorisées. Travaux en cours.
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