Et l’aménagement du rural ?

Et l’aménagement du rural ?

Quels sont les principaux acteurs institutionnels du développement rural et leurs attributions ?

On retrouve deux sortes d’acteurs, les constants et les variables. Parmi les acteurs constants, la commune rurale fait théoriquement figure d’acteur principal, puisqu’elle a la charge de l’aménagement du territoire, d’après la Charte communale de 2002 (ces attributions devraient encore croître dans la nouvelle charte). Son institution de tutelle est le ministère de l’Intérieur, qui agit principalement à travers deux directions, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et la Direction des affaires rurales (DAR). La première apporte appui, aide et agit en tant que partenaire. Dans la pratique et face au peu de moyens des communes, c’est elle qui intervient le plus souvent en matière de planification, d’expertise… Reconnaissons toutefois qu’elle se fait de plus en plus discrète en matière d’intervention, car nombre d’institutions internationales, comme certains acteurs nationaux, ont demandé le recentrage de la commune rurale. La DAR a, quant à elle, une fonction importante, puisqu’elle a la tutelle des terres collectives, ce qui représente un foncier très important. A son côté, le ministère de l’Agriculture occupe un rôle constant, même s’il a varié au cours des années. Il reste l’élément moteur du développement rural à travers le développement agricole. On retrouve bien évidemment les différents acteurs sectoriels, ministère de l’Education, de l’Equipement…

On peut également citer la Commission interministérielle de développement rural, mais elle ne fonctionne pas vraiment. Elle s’était réunie au milieu des années 90, à l’époque de la sécheresse, puis sous Abderrahmane Youssoufi, quand il a été plusieurs fois question de ranimer le Fonds de développement rural.

 

Cette pluralité d’acteurs ne nécessite-t-elle pas un coordinateur stable ? 

Il est à noter que la fonction d’aménagement et de coordination a beaucoup bougé. Elle a d’abord été occupée par l’Intérieur, puis par l’Agriculture, pour être aujourd’hui occupée par le ministère de l’Urbanisme et de l’Habitat. Or, cette fonction pluridisciplinaire - qui fait appel à plusieurs acteurs très différents et qui n’arrivent pas à travailler ensemble - est justement censée permettre leur intégration, la mise en cohérence des projets, une réflexion globale. Le fait qu’elle ait changé systématiquement de tutelle s’est traduit par une absence d’accumulation, voire une déperdition.

Aujourd’hui, il faut compter sur les plans de développement (venus en remplacement des plans de développement économique et social) dont la démarche est calquée sur celle de l’INDH et qui établissent un processus précis. La DGCL devrait généraliser à l’ensemble des communes ce système, qui va permettre le diagnostic, l’identification, la planification et la validation aux différents échelons et la mise en œuvre de projet de développement ruraux.

 

Les communes ont-elles les moyens financiers, humains et institutionnels de leurs missions?

Les communes ont des attributions larges, mais elles n’ont ni les moyens humains, ni les moyens financiers et institutionnels, car la régionalisation et la déconcentration n’ont pas eu lieu. La DGCL bénéficie de moyens plus importants, notamment grâce à la coopération internationale. Encore aujourd’hui, beaucoup de choses ne peuvent se faire si la DGCL ne donne pas son feu vert. C’est elle qui lance certains programmes à caractère national. On peut citer l’exemple de la généralisation de ces plans de développement. C’est elle qui a décidé et choisi l’échantillon. C’est encore elle qui a envoyé une note à toutes les communes pour informatiser leur état civil, communes qui sont à la recherche de partenaires pour réaliser ces projets. A titre d’exemple, notre association, Targa, essaie d’intervenir sur ce type de projets. Nous travaillons actuellement avec une dizaine de communes, que nous équipons en logiciels informatiques, où nous prenons en charge la formation de l’agent communal, mais force est de constater que les capacités sont très faibles. Il faudrait un taux d’encadrement très élevé, ce qui n’est pas le cas. Une anecdote très révélatrice : pendant une semaine, un président de commune nous a appelés pour nous dire, «Le logiciel ne marche pas, vous devriez venir»… Nous avons fait 600 km pour découvrir que c’était le câble de l’imprimante qui n’était pas branché !

 

La situation est-elle alarmante ou perfectible ? Si c’est le cas, dans quelles conditions ?

Quoi qu’il en soit, il est normal que nous passions par ce stade. L’essentiel étant de ne pas y rester. Pour cela, la commune peut générer petit à petit ses ressources propres mais là encore, cela nécessite la réunion de deux conditions essentielles : rendre transparents les mécanismes de gestion et donc, colmater les brèches de la corruption et du détournement. On assiste actuellement à une inspection générale du ministère de l’Intérieur avec le renvoi d’un certain nombre d’élus… S’agit-il d’une réelle volonté de renforcer les inspections, la surveillance et de lutter contre l’impunité ou est-ce un coup médiatique peu avant les élections communales? Le temps nous le dira. Mais le fait est qu’avec le peu de ressources dont disposent les communes, si cela fuit de partout, elles ne pourront pas faire grand-chose.

Deuxième condition : avoir l’autonomie financière. Je m’explique. Depuis 1996 et l’apparition des communes «nouvelle génération», nombre d’entre elles paient les dettes des infrastructures de base: routes, électrification, adduction d’eau potable… car elles ont pris en charge, en fonction des programmes, entre 5 et 20% des montants globaux (soit par les transferts, c’est-à-dire qu’une partie du budget de fonctionnement qui n’a pas été dépensée est «transférée» au remboursement de la dette – ce qui est une façon de payer par les subventions de l’Etat -, soit par un prêt contracté auprès du Fonds d’équipement communal). Ainsi pour le Programme d’électrification rurale global (PERG), les finances communales ont dû débourser près de 4 milliards de dirhams, plus de 2 milliards pour les routes rurales, ce qui représente des sommes colossales pour elles… Elles commencent seulement à sortir la tête de l’eau, même si la situation est très variable selon les communes. Certaines ont une capacité d’autofinancement qui ne dépasse pas 20% de leur budget de fonctionnement (les 80% restants proviennent des subventions de l’Etat via la TVA), d’autres peuvent aller jusqu’à 100%.

On le voit, l’autonomie financière est primordiale et devrait être alimentée par une fiscalité locale mais là encore, nous sommes loin du compte. A titre d’exemple, beaucoup de communes rurales fournissent des services publics tels que la collecte des déchets, mais ne touchent pas en contrepartie de taxe d’édilité, réservée à l’urbain. Nous sommes face à un paradoxe : il existe une centaine de centres qui revêtent pratiquement un caractère urbain, concentrent presque tous les maux d’une ville comme les bidonvilles, les problèmes d’assainissement… les communes font plein de choses, mais ne reçoivent aucune contrepartie.

 

Quelles sont les principales entraves au développement rural ?

Aujourd’hui, le principal problème est celui du repositionnement de la commune par la décentralisation et de la déconcentration. La question du contrôle a posteriori est très importante, car il y a une déperdition énorme qu’il est difficile de chiffrer. En effet il n’existe que des évaluations locales, pas nationales. Mais on constate tous les jours des projets ratés, des décisions techniques incorrectes… Nous avons besoin d’une culture de la Cour des comptes, pas seulement pour les communes mais pour tout le monde, administrations centrales, offices publics….

Il faut également une révision de la loi fiscale. Nous l’avons vu, la fiscalité locale est nécessaire pour assurer certains services, sinon nous serons toujours dans le cercle de la dépendance et des subventions. Or, les citoyens veulent plus de services, de confort… Les infrastructures de base commencent à être à la hauteur avec une électrification présente sur la quasi-totalité du territoire, des routes, l’eau potable… Nous allons donc assister à une exigence de plus en plus grande vis-à-vis de la qualité des services publics. Pour cela, il faut des moyens.

 

Y a-t-il eu des avancées enregistrées dans les domaines institutionnel, juridique et de financement ?

Une nouvelle charte communale vient d’être adoptée. Je n’en ai pas encore pris connaissance, mais elle a été largement modernisée et devrait remédier à nombre de situations de gouvernance locale. Je pense notamment à l’absence du principal responsable du territoire qu’il est censé administrer. Combien de présidents de commune n’habitent pas dans leur commune et n’y sont quasiment jamais ? Or, ils en sont la pièce maîtresse. Leur absence peut bloquer bien des situations. Les prochaines élections communales laissent présager des changements. Une commune où le président est là n’a rien à voir avec celle où le président est à Casablanca ou à Rabat. On a pu observer à l’association Targa qu’une commune pauvre où le président s’active, est présent au quotidien… évolue très rapidement, contrairement à une commune riche où le président est absent.

Au niveau des finances locales, à partir de 2009-2010, les grandes dettes des communes vont être épongées. Est-ce que cela leur permettra plus de liberté et de mobilité ? Va-t-il y avoir un changement au niveau de l’assiette fiscale pour leur permettre de créer des ressources propres ? Enfin, va-t-on aller vers plus de partenariat avec les ONG, dans le cadre de la coopération décentralisée et ce, pour créer une dynamique locale ?

 

Où en est-on de la décentralisation et de la déconcentration ?

On n’a guère avancé. Mais quoi qu’il en soit, si l’Etat ne prend pas les devants, il va être forcé de donner plus d’autonomie aux communes, à cause de la pression soit interne, soit externe. Il y a de nombreuses résistances que je peux comprendre. Tant qu’il n’y a pas de garantie de transparence, de garde-fous, de contrôle, la décentralisation peut s’avérer dangereuse. En revanche, l’autonomie peut se réaliser dans le cadre d’un processus transparent où les plans de développement sont appelés à devenir de véritables tableaux de bord du gestionnaire local, où il devrait y avoir des institutions d’évaluation et de contrôle. Rappelons que les plans de développement ont été faits avec tout le monde, il y a eu une large concertation et c’est peut être le niveau local qui va donner des leçons au niveau central.

Pour ce qui a trait à la déconcentration, rien n’a été fait. Quelques administrations ont amorcé un processus où les centres de décision sont au niveau des provinces ou des communes, comme le Haut commissariat des eaux et forêts. Ce sont les directions régionales qui prennent les décisions, signent les conventions. Mais cela reste très limité, car les administrations les plus importantes restent au niveau central. Pourtant, la déconcentration est un élément fondamental du concept de «convergence» apparu dans le sillage de l’INDH. Il n’empêche que toute la programmation, la planification se font au niveau central, ce qui d’ailleurs n’est pas nécessairement la faute des administrations concernées, mais de l’ensemble du processus. Quand on voit par exemple le poids qu’occupe le ministère des Finances dans le processus de distribution et de gestion de l’argent, il demeure un élément central. Or, il impose des règles, des modalités qui ne sont pas en adéquation avec la décentralisation et la déconcentration.

 

Existe-t-il une coordination des projets et programmes touchant le rural, ou reste-t-on dans une logique sectorielle ?

Dans certains cas, on voit que les effets de l’INDH commencent à se faire sentir. Le maillage : comité provincial, présidé par le gouverneur ou le wali…, ainsi que d’autres programmes, amorcent une forme de coordination à l’échelle de la province. A titre d’exemple, dans la province de Taroudant, existe actuellement un programme de la Banque mondiale relatif au développement rural intégré,  de mise en valeur des zones bours. Il relève du ministère de l’Agriculture. Or, son exécution passe par cette coordination du comité provincial de Taroudant. Il y a donc une tentative de mise en cohérence à ce niveau-là. Cela étant, si le système commence à fonctionner dans quelques zones, nous sommes encore loin d’une généralisation. Rappelons qu’à sa conception, l’INDH n’était ni un projet, ni un programme mais un mode de gouvernance, ce qui sous-entend la programmation, la planification, la mise en cohérence au niveau des territoires, notamment de celui de la province qui constitue, pour le moment, un échelon suffisamment large et efficace.

 

Qu’en est-il de l’appui des services techniques au développement des activités productives, en termes de planification, de suivi et de contrôle ?

De manière générale, depuis 3-4 ans, l’impact des services techniques des ministères et l’effet de proximité se réduisent. On s’y attendait, suite au «curetage» qu’a connu l’administration (départs volontaires…). Il est vrai qu’ils ont amorcé une tendance à la sous-traitance mais ce n’est pas encore suffisant. Contrairement à ce que l’INDH prévoit, on se retrouve devant des services techniques vidés de leur substance et qui ont du mal à se déployer sur le terrain. A une époque, on a évacué toutes les voitures de service. Il est vrai qu’il y avait de nombreux abus mais tout de même, on parle ici d’outils de travail, en particulier pour les services à forte mobilité et à forte présence sur le terrain. Sur le papier, on voudrait plus de coopération avec les services extérieurs. Mais ils sont de plus en plus démunis et amputés de cette capacité d’action.

 

Cela explique-t-il les problèmes de conception de nombreux ouvrages, pointés dans un récent rapport de la FAO ?

Pas exactement. Les promoteurs de ce rapport ont voulu pointer du doigt les excès de participation de la société civile, y compris au niveau de la réalisation. Ce qu’on appelle les projets participatifs. On donne de l’argent à une association pour qu’elle se mobilise, creuse, réalise un certain nombre d’ouvrages,  mais elle n’a pas la qualification technique. Participation, ne signifie pas démission des services techniques. Pourtant, c’est ce qu’on constate et partant, on ne peut que déplorer une chute des normes. Je vous cite l’exemple d’un village dans la région d’El Hajeb. Dans le cadre de l’INDH, une association locale a été appelée à réaliser un projet d’adduction d’eau potable (AEP), à le gérer, le suivre et le maintenir en état. Dans le même temps, un autre réseau, d’électrification cette fois, est suivi par l’ONE. Que constate-t-on ? Le projet d’AEP connaît une multitude de problèmes car l’association est dans l’incapacité d’imposer son autorité, quand les gens ne paient pas par exemple. Alors que le réseau ONE, parce qu’il est géré par les services extérieurs indépendants des conflits familiaux ou autres du village, ne connaît pas de problèmes. On ne peut pas, au nom de la participation, de l’implication de la société civile, tout confier aux associations ou aux populations.

 

Le Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) évalue à 1500 milliards de dirhams la mise à niveau territoriale. Y a-t-il une évaluation de la part revenant au rural ?

Pour donner un ordre de grandeur du coût que représente la mise à niveau territoriale, il faut savoir qu’un programme aussi important que le PERG, qui affiche des résultats très positifs (rappelons qu’en 1995, le taux d’électrification était  de l’ordre de 20%, nous en sommes aujourd’hui à + 96%) est évalué entre 20 et 22 milliards de dirhams. En matière de désenclavement, le SNAT s’appuie sur un renforcement du maillage petit-urbain car nous n’avons pas de centres de services, ce qui explique pour partie notre retard. Si quelqu’un est sérieusement malade aujourd’hui au fond de Bab Berret (province de Chaouen), il doit aller à Fès pour se faire soigner. Il n’y a donc pas émergence de ces centres qui permettent de rayonner. Dans les 1500 milliards de dirhams, les 2/3 sont dévolus à l’urbain, le tiers restant au rural. L’aménagement du territoire, tel qu’il a été conçu, a été fortement réfléchi sur le modèle de l’urbanisation (avec petites, moyennes et grandes villes), c’est le fil conducteur. Le rural tel qu’il est, nécessite un encadrement, une dynamique pour développer une économie locale réduite mais suffisante pour maintenir les populations sur place. Mais nous sommes dans une logique urbanistique plus que rurale. L’intégration des deux coûterait encore plus cher.

 


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