Eau des villes, eau de la discorde

Eau des villes, eau de la discorde

Alors que 95% des services d’eau et d’assainissement de par le monde sont encore entre les mains du secteur public, ce sont les 5% délégués au privé qui font le plus parler d’eux : un débat féroce, régulièrement alimenté par de nouvelles polémiques et ce, tout particulièrement dans les pays du Sud. D’un côté, les multinationales de l’eau qui, à travers une communication parfaitement rodée et omniprésente, revendiquent un savoir-faire technique en perpétuelle réactualisation, des compétences de pointe, une culture des «métiers de l’eau» et ont mis en place une ingénierie financière «efficace» pour leurs actionnaires (par nature désireux de toucher des dividendes...) ;  de l’autre, des associations de consommateurs et d’usagers, des irrédentistes du secteur public, souvent arc-boutés contre ces mêmes dividendes distribués aux actionnaires, des altermondialistes mais aussi, dans les pays du Sud, des usagers allergiques à l’idée même du compteur, de la facture qu’ils ont peur de ne pouvoir régler, des gens démunis qui ne comprennent pas qu’on doive payer dès que l’on ouvre un robinet. Avec des motivations et des analyses extrêmement diverses, une multitude hétérogène d’opposants aux Majors de l’eau s’est peu à peu constituée.

A SUJET SENSIBLE, RHÉTORIQUE FORTEMENT SYMBOLIQUE

Dans ce climat houleux, les multinationales prétendent jouer la carte de la technologie et de la transparence – c’est le moins que l’on puisse espérer quand on parle d’eau - avec une communication tous azimuts, à travers sites, brochures, fondations, participations à une multitude de forums, de colloques et d’actions caritatives, le tout sous-tendu par une volonté clairement affichée de pédagogie, de vulgarisation des différentes problématiques de l’eau et de l’intérêt d’une gestion privée, sur un mode que l’on pourrait qualifier de défensif et explicatif, et dans une recherche de compromis.

La partie adverse, elle, communique avec une virulence manifeste. La terminologie utilisée est volontiers accusatrice et véhicule des images fortes : on parle donc d’un cartel de l’eau, comme de celui de Medellin pour la cocaïne, de mafia de l’eau.... Les trois  «Majors»  de l’eau (Veolia eau – Suez Lyonnaise des Eaux – Saur) sont couramment appelées les Trois Sœurs, allusion à peine voilée, aux Gorgones, aux sorcières de Macbeth, aux Parques et autres créatures démoniaques qui se promènent toujours par trois. Dans un article intitulé, «Main basse sur l’eau des villes»1, le titre parle à lui seul, Marc Laimé ne fait pas dans la nuance quand il vilipende le «cartel» de l’eau: «opacité, surfacturation, pratiques monopolistiques, infiltrations des circuits médiatiques, pantouflage à grande échelle «érigé au rang de vertu cardinale»2. Le ton est donné. A défaut d’être transparent, limpide, le monde de l’eau en devient manichéen: d’un côté, les purs, défenseurs d’idéaux indiscutables, adeptes du «tout public», pour qui l’eau ne peut être une marchandise ; de l’autre, ceux avec qui les «pactes» ne peuvent être que «faustiens»3, soupçonnés de vouloir devenir les maîtres de l’eau.

LA FIN DE L’AGE D’OR

Elle est bien loin l’euphorie des années 90, quand le PNUD et la Banque mondiale faisaient le lit des multinationales de l’eau. Les grandes agglomérations du Sud tombaient alors une à une dans l’escarcelle du privé.  Avait-on vraiment le choix? Alors qu’elles vivaient une croissance démographique galopante, ces mégapoles en devenir ne disposaient que d’installations dépassées et mal entretenues, gérées par des régies municipales au personnel pléthorique, quand il n’était pas vérolé par la corruption. Alors que la gestion de l’eau et l’assainissement se complexifiaient à l’extrême, ces pays souffraient d’une absence de compétences. Coupures, fuites, branchements-pirates, assainissement catastrophique. A Buenos Aires par exemple, en 1993, on pouvait encore lire sur des banderoles, «Luttez contre le choléra» et ce, jusque dans le centre ville. Dans ce contexte chaotique, les majors de l’eau et leur technologie faisaient figure de sauveurs. Une vingtaine de contrats ont alors été signés dans les pays du Sud. Dix ans plus tard, en 2003, une dizaine ont été annulés ou n’ont pas été renouvelés.

Dans ce contexte très chahuté, les deux «divorces» les plus médiatisés ont été sans conteste ceux de Suez à Buenos Aires et à La Paz, d’autant que le premier fait l’objet d’un procès retentissant, puisque Suez et l’Argentine s’affrontent dans un conflit arbitré par le CIRDI4. L’analyse de ces PPP qui n’ont pas marché, comme de ceux qui ont été renégociés permet de dégager quelques idées maîtresses pour l’avenir.

PRIVÉ,  POLITIQUES ET ATTENTES CITOYENNES

Tout d’abord, un premier constat: il est impossible de retirer une leçon universelle de ces échecs. En Argentine, plus que la prestation de l’opérateur, tout à fait honorable au demeurant5, c’est la dévaluation du peso argentin qui a fortement contribué à miner les discussions, en plaçant Suez (Sté Aguas Argentinas) dans une situation financière très défavorable  (un CA divisé par 3 pour une dette en dollars qui reste la même) mais aussi «les antagonismes entre une capitale déjà bien desservie en eau potable et refusant de voir sa facture augmenter, et une périphérie plus pauvre largement à desservir, incapable de faire face aux coûts de connexion6».

A La Paz, en Bolivie7, alors que le premier quinquennat d’Aguas del Illimani a largement dépassé les objectifs du contrat, la concession a été renégociée à mi-parcours dans un contexte d’austérité, mais surtout de violents mouvements sociaux: fortement communautaristes, les Indiens n’admettent pas la privatisation de l’eau. La venue au pouvoir d’Evo Morales a consacré la dégradation de la situation entre l’entreprise et la société bolivienne : ancien syndicaliste et Indien, il crée un ministère de l’Eau et tente de mettre en place une «entreprise sociale de l’eau». L’exemple colombien montre combien chaque société a sa propre culture du droit de l’eau, spécificité qui doit être prise en compte lors de l’élaboration des contrats. C’est ce qui a été souvent oublié.

PARTENARIATS OU MARCHÉ DE DUPES ?

On pourrait multiplier les exemples: l’eau est un sujet éminemment social et politique qui ne peut être abordé à l’identique sous des cieux divers. Et c’est souvent là que le bât a blessé: les PPP des années 90 ont été souvent signés dans la précipitation. Pas toujours d’appels d’offres, plutôt du copinage à haut niveau,  un manque d’expertise de l’existant, une totale déconnexion avec les usagers. L’opérateur voit avant tout un marché juteux parce que porté par une démographie galopante, il oublie d’évaluer sérieusement l’existant. Or, c’est là que se trouvent les mauvaises surprises.

En Europe, le choix ou le non choix des PPP se fait dans des pays où une véritable politique de l’eau existe depuis 150 ans, avec des infrastructures qui, dans l’ensemble, ont été entretenues et actualisées, une gestion dont on peut rendre compte, des usagers solvables dans l’ensemble et des associations de consommateurs actives. 

Dans les pays du Sud, la mariée a souvent été enjolivée pour être plus présentable : on a triché sur les revenus des usagers, caché l’état du réseau. On n’a pas toujours pu présenter une comptabilité transparente. Or, cette falsification des données obère considérablement le diagnostic initial et condamne l’opérateur à de sérieuses déconvenues. Dans certains pays, en Afrique subsaharienne notamment, le déséquilibre entre «nantis» et démunis est tel qu’il semble illusoire qu’un opérateur privé puisse tirer son épingle du jeu, sans une participation conséquente des gouvernements, notamment pour la mise en place des infrastructures, mais aussi pour celle d’une véritable politique sociale de l’eau

CORRUPTION, QUAND TU NOUS TIENS !

A cette complexité, s’ajoute le fait que les contrats des années 90 ont été signés avec des municipalités ou des gouvernements qui ne brillaient pas par leur vertu et que le soupçon de corruption a considérablement discrédité les accords (une leçon à tirer pour les opérateurs qui lorgnent maintenant vers les marchés inexplorés d’Europe de l’Est et pourraient bien se retrouver dans des situations similaires).

A chaque fois, on constate cependant que si l’on a fait appel au privé, c’est que le public avait grandement failli à sa tâche. Or, dans les PPP, le privé n’est pas seul en cause, le secteur public est toujours impliqué. Il est censé jouer son rôle et représenter les usagers car, quelle que soit l’option choisie, ce sont toujours ces derniers qui paient la facture. Comme le signifie Erik Orsenna : «Sans la vigilance du droit, la démocratie devient une comédie où élus et mafieux se tiennent par la barbichette et s’enrichissent les uns les autres8».

L’exemple colombien est là encore révélateur : depuis la reprise en main de la gestion de l’eau par le secteur public, les effectifs des personnels impliqués ont triplé et la pénurie continue. Le ministère de l’Eau créé par Evo Morales «a vite sombré, détruit par l’inexpérience tout autant que par la corruption»9.

Il semble donc que la problématique ne se résume pas à un choix public ou privé mais à la construction préalable de la confiance, une confiance qui, en Europe a mis quelque 150 ans à se mettre en place : «Pour qu’il y ait un bon contrat, il faut qu’il y ait des municipalités dignes de ce nom, c’est-à-dire capables et respectées.10»

LA DIMENSION SOCIALE DE L’EAU

Cette nécessaire évolution, les Majors de l’eau semblent avoir commencé à l’intégrer. Les contrats ont été revus, la dimension sociale de l’eau mieux prise en compte. Suez environnement souhaite évoluer vers le 4P, le «partenariat public privé participatif» parce que, nous indique le dossier d’information : «L’offre doit répondre à des besoins (...) rarement clairement identifiés, en raison d’une faible implication des usagers dans les politiques de planification, lorsqu’elles existent»11(...) Notre conviction? Les entreprises comme Suez Environnement peuvent contribuer à apporter, dans les pays les moins pauvres, des solutions pour permettre l’accès universel aux services d’eau.»12. Dont acte.

Le tout jeune contrat passé avec Alger appartient à cette nouvelle génération. Si le recul n’est pas encore suffisant pour tirer des conclusions définitives, les premiers signes sont plutôt positifs: les Algérois rêvaient du H24 (avoir de l’eau à une pression suffisante 24h/24). Ils devraient être exaucés dans le courant du deuxième semestre 2009 et pouvoir se débarrasser des millions de récipients en plastique dans lesquels ils stockaient l’eau, les jours où, par chance, ils en avaient au robinet. Suez environnement a aussi mis au point la méthode WIKTI13 qui «permet grâce à des outils spécialisés, de diagnostiquer l’état initial des compétences d’une société d’eau, de déterminer ses besoins et d’assurer la traçabilité de l’acquisition des savoirs par le personnel local». En matière de transfert de savoir-faire, Bouchra Ghiati, directrice de la communication à la Lydec, nous explique qu’à Alger, «cette démarche WIKTI a permis de mettre en œuvre un programme de formation de plus de 10 000 jours-hommes/an. Un centre de formation SEAAL14 à vocation internationale a également été ouvert en 2008.»

Les grands groupes privés ont-ils vraiment le choix, alors que dans le monde entier, la société civile appelle à des changements fondamentaux, à une moralisation des pratiques économiques ? On peut d’ailleurs se demander si la crise financière, n’aura pas au moins un avantage, celui d’accélérer le mouvement.

LES «PLUS» DE LA GD

Quinze ans après les premiers PPP dans les pays du Sud, le bilan que l’on peut faire de la gestion déléguée est mitigé. On y retrouve les mêmes arguments, en faveur ou en défaveur de ce modèle économique, que ceux développés par les analystes en Europe, sauf que la situation économique y étant bien différente, la portée de ces mêmes arguments n’est pas la même.

La GD offre la possibilité d’une intégration de la conception, de la réalisation et de la maintenance et permet des investissements coûteux en recourant à l’investissement privé sans «privatisation», puisque l’infrastructure reste la propriété de la collectivité. C’est un point particulièrement positif dans des pays où la mobilisation de capitaux est particulièrement difficile à réaliser pour des investissements aussi lourds.

La GD substitue une logique d’entreprise aux contraintes de la gestion administrative. Cette dernière étant souvent déliquescente dans les pays du Sud, l’usager ne peut qu’y gagner.

Les élus n’assument plus la responsabilité de l’augmentation des prix, ce qui les arrange ! 

La GD redistribue une partie de ses gains via l’impôt.

Les renouvellements de contrat et les évaluations doivent permettre (idéalement) de conjuguer les avantages du monopole et de la concurrence.

Enfin, la GD est aussi créatrice d’emplois qualifiés et, la quasi totalité des ressources humaines étant recrutée sur place, elle utilise et/ou forme des compétences autochtones dont les conditions de travail et de carrière sont en général meilleures que celles en cours dans le contexte local des pays de Sud.

LES «MOINS».

A contrario, Les grands groupes peuvent jouer de la diversité de leurs champs d’intervention (local, national et international) pour échapper à la transparence et détourner les bénéfices de l’eau pour financer autre chose.

Les usagers, qui n’ont pas le choix du prestataire, deviennent une clientèle captive,15 dans des pays où le consommateur n’a en général que très peu voix au chapitre.

A terme, les entreprises communales sont éliminées et par là-même impossibles à reconstituer, si on souhaite revenir en arrière.

A cela viennent s’ajouter les risques de collusion avec les milieux politiques et les dérives qui peuvent en découler, en amont et en aval des contrats.

Pour rétablir un équilibre, il convient de préserver une possibilité –viable- de choix entre gestion publique ou gestion privée (par le transfert de compétences notamment), d’évaluer les services fournis selon des normes préétablies, de limiter le nombre de services sur un même territoire afin d’échapper à la tentation monopolistique16, d’imposer que l’eau ne serve qu’au financement de l’eau. Il faut être vigilant sur les tarifs, mais aussi être en mesure de maintenir à des niveaux raisonnables la rémunération du capital, un exercice particulièrement périlleux dans les mégapoles des pays les plus pauvres. Il semble difficile de demander à des actionnaires d’injecter des fonds sans une quelconque rentabilité.

En un mot, quel que soit le mode de gestion choisi, privé, public, mixte, régie, concession, marché public, il faut «contrôler»... mettre en place ce que, désabusés, certains appellent «le mythe de la régulation indépendante»17. Une utopie, certes, dans des pays qui ont déjà bien du mal à voir émerger une justice intègre et indépendante, des élus respectables et une administration efficace. A moins que ne s’impose une société civile responsable, capable d’assumer ce rôle de régulateur.

 

L’Ecole française de l’eau

Des quatre plus grands groupes privés de l’eau dans le monde, trois sont français18 et contrôlent à eux seul environ 40% du marché mondial confié au privé dans plus de cent pays19.
C’est à la fin du XIXème siècle que naît ce qu’on appelle couramment l’école française de l’eau. Devant la difficulté croissante des municipalités pour alimenter en eau potable une population urbaine en constante progression, se créent peu à peu des entreprises dont c’est le métier. Ainsi voient le jour, en 1853, la Compagnie générale des eaux (future Veolia environnement20), en 1880, le Société lyonnaise des eaux et de l’éclairage (future Suez environnement21) et en 1933 la SAUR (Société d’aménagement urbain et rural) et, parallèlement, la possibilité pour les communes de déléguer la gestion des services d’eau. L’augmentation exponentielle des besoins après 1945 (urbanisation et industrialisation intenses), n’a d’égale que la croissance de ces mêmes entreprises qui diversifient leurs activités pour devenir des ensembliers urbains (eau, propreté, transport, énergie...).

Brève biblio/webographie :

• Les illustrations de cet article proviennent de Tétouan, Reflets souterrains de l’histoire d’une cité, publié par Senso Unico avec le soutien de Veolia environnement.
• Erik Orsenna, L’avenir de l’eau, Fayard, 12/08 et www.erik-orsenna.com/blog
• Gret. Collection débats et controverses n°1. Les multinationales et les marchés du Sud.
• www.veolia.com et www.suez-environnement.com
• www.monde-diplomatique.fr (Articles de Marc Laimé et de Riccardo Petrella)
• www.eauxglacees.com

 

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