Comment financer la croissance des villes

Comment financer la croissance des villes

Une simple promenade dans les villes marocaines suffit à prendre la mesure des enjeux du développement urbain, plus spécifiquement des modalités de la croissance urbaine et des efforts requis pour y faire face. Elle permet de visualiser l’étendue de l'urbanisation anarchique, résultant d'une croissance incontrôlée, ainsi que de repérer les ségrégations sociales qui fractionnent le territoire de la ville, produisant des paysages urbains sans âme, côtoyant des quartiers cossus. Deux mouvements de fond  sont à l'œuvre pour imprimer une pression considérable sur la gestion de la croissance urbaine, la démographie et l'urbanisation. Si l'on tient compte en sus du déficit existant, mesuré par le nombre de ménages vivant en ville dans des conditions de précarité, d'insalubrité, tnous prenons une meilleure mesure de l'ampleur de la tâche des gérants de la ville au Maroc, politiques, urbanistes et architectes.

Bien entendu, répondre à ces besoins d'expansion requiert à la fois des outils de planification urbaine, des mécanismes d'incitation et de sanction et des financements conséquents et adaptés. C'est à ce dernier point que nous nous intéresserons. Comment le financement du développement urbain est-il organisé ? Est-il adapté aux enjeux ? Conduit-il à des projets urbains propres à réduire les inégalités ? Assure-t-il une insertion dans les cités des nouveaux migrants ? Pour aborder ces questions, nous allons nous attacher à démonter les mécanismes de financement de la croissance spatiale d'un centre urbain existant.

Le devoir de légalité face aux opportunités d’illégalité

Toute l'histoire récente du développement des villes marocaines est celle de ces deux modèles d'extension. Bien entendu, force est à la loi. Aussi, en principe, les autorités chargées de la faire respecter doivent impérativement évacuer les installations dans les lotissements clandestins, en poursuivant les propriétaires et les promoteurs indélicats de ces projets. Théoriquement, l'obligation d'équipement des lotissements et l'interdiction corrélative de la cession des lots non équipés suffiraient à assurer un  développement urbain harmonieux, conforme à la planification des documents d'urbanisme. Il suffit que les migrants achètent ou louent dans des zones  équipées et que les autorités locales chargées de l'application des dispositions de l'urbanisme fassent respecter la loi. Comme c’est évident pour notre promeneur, la réalité est très éloignée de la théorie. L'obligation d'équipement faite aux promoteurs accroît le coût des terrains à bâtir, rendant inaccessible aux revenus des migrants l'installation dans une habitation conforme, et les renvoyant au lotisseur clandestin pour s'installer en ville. Ce dernier offre un service d'expansion urbaine simplifié, utilisant un terrain à vocation agricole, classé réserve agricole dans la nomenclature des règlements d'urbanisme, ou bien une zone non aedificandi, puis la divise et la vend par petits lots, sans autre aménagement que de prévoir, dans le meilleur des cas, la place pour d’étroites ruelles. Ce lotissement sans voirie, sans réseau d'adduction d'eau, sans réseau d'assainissement, sans servitudes d'équipements publics et sans espaces verts a un coût de production égal à la rente foncière,  auquel doivent être ajoutés les frais de corruption des agents chargés de faire respecter la loi. Pour donner des ordres de grandeur, un terrain agricole proche de la ville vaut 100 DH le m2 moins s'il est frappé de servitudes. L'équiper selon les normes d'aménagement prescrites pour les lotissements le fait monter à 600 DH le m2 Si l’on prend en compte la marge du lotisseur et que l’on applique le COS (coefficient d’occupation des sols) de 1,5, cela ramène le prix du foncier au m²constructible à 500 DH au moins. Dans le cas d'un lotissement clandestin, avec des charges de corruption de 100 DH et un foncier agricole également à 100 DH, le m² le prix de vente commence à 200 DH. Cette transaction ne supporte ni frais d'enregistrement, ni frais de notaire. Nous voyons bien que le lotisseur clandestin peut adresser un segment de clientèle intouchable selon la démarche classique.

Autrement dit, la croissance urbaine est le fait de lotisseurs légaux, à coûts élevés et de lotisseurs clandestins, à coût faible et sans équipements. Bien entendu, les autorités locales, chargées d'appliquer la loi, se désolent du développement des lotissements clandestins mais appellent à la compréhension des citoyens sur l'impossibilité d'appliquer la loi dans toute sa rigueur, eu égard aux considérations d'ordre public ! Bien évidemment, les quartiers périphériques, à l'interface entre la ville et la campagne, sont les quartiers de prédilection de ces installations clandestines, même si, avec le temps, ils finissent par se retrouver également au cœur des cités.  

Formalisation urbaine et résultats d’extension limités

Nul ne doit donc s'étonner des résultats de cette promenade urbaine, qui met en relief la coexistence de ces deux polarités, synonymes de ségrégation. L'état n'est pas resté indifférent et a initié plusieurs actions pour résorber ce type de développement. Il n'a pas remis en cause les modalités de financement de la croissance, il a mis en place  une politique active de subventions, pour la provision des services aux ménages à faibles revenus, exclus du logement "formel". Plusieurs approches ont été tentées à ce titre:

Le développement de la promotion publique, à travers les ERAC, l'ANHI, la SNEC et leur successeur, Al Omrane.

Le développement de l'habitat économique, à travers des conventions avec les promoteurs qui reçoivent une exonération d’impôts et de taxes (IGR, enregistrements, TVA), s'ils s'engagent à réaliser 5000 logements économiques d'une valeur unitaire totale inférieure à 200.000 DH.

La mutualisation des garanties bancaires, à travers une prise en charge partielle du coût par le fonds de garantie, Fogarim.

L'affectation à des prix symboliques de terrains du domaine privé de l'Etat, pour la réalisation de projets d'habitat économique. Les ristournes sur les taux d'intérêts, la déduction des charges d'intérêts du revenu imposable.

Le financement sur fonds publics des coûts de connexion aux réseaux.

La ligne directrice commune de ces interventions est de suppléer aux insuffisances du modèle de développement urbain marocain, par l'injection d'argent public, afin de remédier à l'offre destinée à l'habitat économique. Malgré cela et sans préjuger des résultats futurs des initiatives du gouvernement sur les villes nouvelles et sur le programme "Villes sans bidonville", il est légitime de s'interroger sur les relations entre le modèle de financement de l'extension urbaine adoptée et ses résultats en matière d'urbanisation et de ségrégation.

Le choix fait de reporter sur l'acquéreur final les coûts de connexion aux réseaux qui font la ville implique l’exclusion des ménages sans ressources du bénéfice de l'urbain.

Et si le financement de l’Etat allait de soi ?

Le point de départ du financement du développement urbain au Maroc consiste donc à reporter sur l'utilisateur final le coût du développement des infrastructures de VRD. Il est aisé de développer une approche alternative : les distributeurs de l'eau, de l'assainissement, d'électricité et de téléphone financeraient eux-mêmes le développement de l'infrastructure, et le recouvrement serait fait par le tarif et par l'abonnement. Un exemple de cette modalité de financement des infrastructures est celui mis en œuvre pour le réseau de téléphone GSM, entièrement financé par les opérateurs ayant acquis une licence d'exploitation. Nul ne conçoit que ce réseau soit construit et financé par les collectivités locales,autrement dit par leurs contribuables, et nul ne s'étonne que le réseau filaire soit développé par les promoteurs, plus exactement par leurs clients.

De fait, les choix de tarification des services publics locaux (eau, assainissement et électricité) sont donc essentiels pour le financement du développement urbain. Selon que le recouvrement des infrastructures est assis sur la tarification du service (abonnement et consommation) ou bien sur le foncier, les coûts de développement des lotissements diffèrent radicalement. Le choix marocain d'une tarification par tranches progressives, où les consommateurs des tranches supérieures subventionnent la première tranche sociale constitue de ce point de vue un choix d'une portée considérable sur le développement urbain. Ce choix a toujours été analysé sous l'angle de la solidarité, privilégiant une lecture sociale au détriment de l'efficience. Néanmoins, lorsqu'on le lit dans une perspective urbaine, il paraît beaucoup moins avantageux. En effet, si le financement des infrastructures de réseaux est porté par le foncier, il se traduit par l'exclusion et le développement de l'habitat "clandestin". Or, dans ces zones, l'accès à l'eau est très largement partagé (un compteur pour plusieurs ménages), ce qui se traduit de facto par une facture assise sur une consommation de tranche supérieure. Ceci est également vrai des situations de cohabitations, fréquentes dans les quartiers équipés mais populaires.

Ce choix de tarification présente des limites évidentes en matière de recouvrement du coût des infrastructures. En effet, la tranche supérieure contribue par une taxe implicite de plus de 200 %, ce qui limite à la fois sa consommation et sa contribution potentielle au financement du réseau. Un tassement de la structure tarifaire et une réintégration du financement des infrastructures, sur une longue période, seraient bien plus efficaces que la situation actuelle.

Il paraît donc nécessaire aujourd’hui de remettre à plat les modalités de tarification et de financement des services d’infrastructures urbaines, en donnant une place plus grande à la taxe urbaine et en réduisant la charge des infrastructures qui grève le foncier.


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