Abus, couas et réglages communaux

Abus, couas et réglages communaux

Où va et d’où vient l’argent des communes ? Cette double question pose d’emblée celles  de la gestion fiscale, du contrôle des finances, de la responsabilité des hommes et des institutions de tutelle et d’audit et, enfin, des sources de financement.  La question de départ est procédurale. On le sait, c’est officiel, la commune dispose désormais d’un arsenal de lois : amendement de la charte communale, loi sur la fiscalité locale, organisation des finances et nouvelle stratégie du ministère de tutelle intitulée «La commune à l’horizon 2015», un diagnostic qui a nécessité deux années de travail impliquant communes, élus, ministère de l’Intérieur et universitaires. Tout cela entrera en vigueur dès la nouvelle mandature, qui prendra effet fin 2009. Quel accueil ces réformes reçoivent-elles d’ores et déjà ? La décentralisation est-elle efficace ? Cette autonomie est-elle effective ? Plongée dans les fonctionnements et dysfonctionnements de l’administration, qu’elle soit locale ou centrale.

 

À CHACUN SON BILAN

Tout d’abord, une donnée majeure, peu médiatisée : la plupart de nos collectivités locales (on en compte 1500 au total) sont excédentaires, -on peut d’ailleurs déplorer le fait qu’il n’existe pas de chiffres sur les richesses que les collectivités locales génèrent-  et mobilisent des ressources équivalent à 13,5% du budget national. Il n’empêche, leurs investissements propres sont quasi dérisoires et leur management pose un ensemble d’interrogations. Les élus consultés pointent une décentralisation inefficace et éparpillée et reprochent au ministère de l’Intérieur sa tutelle opaque et illimitée.

Du côté du ministère, on impute les retards de développement ou de gestion au manque de compétences,  au manque de vision des élus et à la mauvaise collecte par l’administration locale des impôts et taxes, nerf de la guerre entre services décentralisés et administration centrale et de tutelle. Côté IGAT ou encore Cour des comptes, on examine de près la gestion des dépenses et des biens communaux et, à la lecture de rapports, l’on se rend compte que les présidents de commune sont loin de connaître leurs attributions ou de les exercer convenablement.

 

LE RAPPORT SUR RABAT EN RÉFÉRENCE

Décryptons, à travers l’exemple de la ville de Rabat, les problèmes qui entravent la bonne marche des affaires courantes, comme par exemple, les relations entre commune et autorité de tutelle. On se rend compte, en examinant le rapport de la Cour régionale des comptes de Rabat, que les relations entre la personne déconcentrée (wali, pour la ville de Rabat, gouverneur pour les communes rurales) et la personne décentralisée (maire ou président de commune) sont loin d’être clarifiées. Des défaillances, des dysfonctionnements concernent aussi bien les biens communaux qui, dans leur grande majorité, ne sont pas immatriculés à la conservation foncière - d’où un éparpillement de l’information sur les biens privés de la ville-  que des irrégularités qui émaillent des secteurs comme celui du  transport urbain, par exemple, qui opère sans base légale depuis neuf ans, sans contrat de reconduction, ni avenant. Concernant l’usage du bon de commande pour l’achat de matériel, il semblerait que ce soit une pratique quasi méconnue : la capitale du Maroc travaille avec des compétences reconnues et n’a émis que 63 bons de commande en 2005, pour une valeur de deux millions de dirhams !

Quant aux exemples d’irrégularités concernant des opérations telles que le paiement de redevances téléphoniques ne relevant pas des services de la commune ou le non-paiement par la commune de ses redevances de téléphone fixe, ce ne sont que des détails au regard de l’absence d’un plan économique et social, pourtant stipulé dans l’article 36 de la charte communale, ou d’outils de suivi périodique du fonctionnement des services. De la même façon, la commune de Rabat, bizarrement, a bien du mal à identifier les services communaux mis à la disposition de la wilaya, soit plus de 1000 fonctionnaires payés sur le budget de la commune, mais qui n’exercent pas dans la gestion des affaires locales. On peut donc dire que la vile de Rabat ne maîtrise, entre autres, ni son personnel, exerçant dans ses arrondissements et au niveau de la wilaya, ni ses effectifs.

 

VOLONTÉ DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR D’ALLÉGER SA TUTELLE

Au vu de ces quelques exemples tirés du rapport de la Cour des comptes, quelle peut être la situation dans le reste des communes ? A chacune sa spécificité, et les rapports et lettres d’observations des instances de contrôle regorgent d’exemples, non moins déroutants et inquiétants, pour la démocratie, les relations entre élus, les relations entre élu et gouverneur ou wali ou ministère de tutelle et la confiance du citoyen en ses élus. Il est désormais reconnu, dans les différents rapports, que les défaillances et irrégularités trouvent leur vivier dans le mode de gouvernance, les attributions non clarifiées, financières et attributives entre services déconcentrés et décentralisés, et dans le manque de sanctions.

A travers les différentes évaluations en cours, le ministère de l’Intérieur semble d’accord sur la faiblesse des moyens, mais l’impute à une mauvaise collecte de l’impôt. Il semble vouloir alléger sa tutelle, tout en accompagnant mieux les communes pour qu’elles réalisent leur développement et réussissent à se mettre à niveau en ce qui concerne les ressources et les finances, puisqu’il ne peut, dans la réalité des faits, maîtriser toutes les décisions au niveau local.

 

UN LONG DIAGNOSTIC ET UN HORIZON : 2015

La réalité des faits est qu’en 2002, il y a eu une ouverture de la ville à l’international, plus prégnante, liée une politique nationale, et par conséquent,  locale. Des programmes nationaux, comme celui de mise à niveau urbaine, ont nécessité une enveloppe budgétaire aux alentours des 30 milliards de dirhams. Depuis, une nouvelle confrontation politique oppose élus locaux et partenaires internationaux. Certes, des lois ont vu le jour, mais par à coups, comme celle sur la gestion déléguée de services de la commune. Cependant, un cadre juridique manquait, ainsi qu’une vision claire du développement des communes, d’où la nécessité, au bout de deux ans, en 2009, d’un diagnostic sur les communes, niveau le plus proche des citoyens et le plus significatif d’un point de vue politique et économique. La réalité, aussi, c’est que les partenaires internationaux comme la Commission européenne, par souci de cohérence, semblent s’intéresser aux finances locales, reconnaissant  qu’«on ne peut mettre de côté la territorialité de toute dépense publique».

Petit retour en arrière : le ministère de l’Intérieur, par le biais de la Direction générale des collectivités locales (DGCL),  a souhaité établir un diagnostic. Pour ce faire, pendant deux ans, plus de 2000 élus ont été consultés, ainsi que des universitaires de toutes les villes et universités du Maroc, à l’occasion de plusieurs tournées à l’échelon local, régional, et national à travers la fameuse «Rencontre des collectivités  locales d’Agadir». Un certain nombre de thématiques ont alors été abordées pour prioriser les défis de la commune, en prévision des élections du 12 juin 2009.

Qu’est-il ressorti de ce bilan appelé «La commune à l’horizon 2015» ? Que pour son mandat de six ans, un président de commune doit avoir un plan de développement qui réponde aux besoins des citoyens.  La nouvelle charte communale, qui en est l’assise juridique et  entre en vigueur fin 2009,  le prévoit.

 

RESSOURCES FINANCIÈRES ET CAPACITÉS DE RECOUVREMENT

Ce qui est saillant dans  ce diagnostic, qui est l’émanation d’une volonté politique, ce sont  l’urgence du changement et la nécessité de mettre à disposition de la commune une administration locale performante,  à travers  l’organisation, la mise en place  d’un organigramme et des salaires plus attrayants. Quels salaires, quels profils, quel système de gestion ? Le président doit, selon la nouvelle charte communale, disposer d’un staff de très haut niveau. Prenons comme exemple le rôle  du secrétaire général (SG).  Au ministère de l’Intérieur, on reconnaît qu’une  ville comme Casablanca a la taille de plusieurs ministères. Elle dispose de 20 000 employés. De ce fait, il est légitime de trouver aux commandes un profil de haut niveau, comme celui de SG dans un grand ministère, avec les mêmes avantages. Ce statut va donc être revalorisé. Par ailleurs, le SG disposera, selon la taille de la commune, de directeurs ou directeurs centraux, ou alors directement, de chefs de division ou de chefs de service.

Le point nodal de cette nouvelle stratégie consiste en la manière de mobiliser les ressources financières, enjeu majeur pour réaliser les projets des communes. Pour ce faire, ces dernières  sont appelées à gérer leur potentiel fiscal : le recouvrement est mauvais, et le manque à gagner, semble-t-il,  permettrait, à lui seul, de financer beaucoup de projets  qui, selon la DGCL, ne sont pas lancés par manque de financement.

En fait, les impôts locaux ne sont pas bien ou pas collectés, car il n’existe tout simplement pas  d’administration fiscale locale. Une bonne partie de ces taxes sont collectées par les organes de l’Etat (comme la DGI… pour le compte de la commune). L’agent du ministère des Finances collecte d’abord  les impôts de son administration, et s’occupe ensuite, s’il le peut, des taxes communales, d’autant que certaines ne sont pas bien identifiées ou éparses et donc difficiles à recouvrer. Les déperditions seraient énormes. Faisons une projection pour la ville de Casablanca, à titre d’exemple : si cette administration existait et si un système d’information était opérationnel et les gens formés, Casablanca  pourrait mobiliser 4 à 5 fois ce qu’elle mobilise aujourd’hui. Or, en l’état, l’excédent de la ville  se chiffre à quelque 100 millions de dirhams.

 

LE POINT NOIR DU PATRIMOINE ET DE LA FISCALITÉ LOCALE

La tutelle pointe également du doigt la mauvaise gestion du patrimoine communal. Il est clair qu’on ne veut pas parler de la TVA qui est dans la loi, martèle-t-on au ministère, une taxe nationale et non locale. Ceci étant, les recettes de la TVA ont connu une évolution de 50% entre 2003 et 2009, ce qui a permis de récolter quelque 25 milliards de dirhams, dont 30% ont été reversés aux collectivités locales, suivant un système de péréquation. Quant aux arriérés fiscaux, que les présidents des communes se le tiennent pour dit et acquis, la nouvelle loi prévoit que les communes peuvent les gérer à certains taux.

Bref, côté tutelle, on fait des lois, on allège les procédures, on écoute les doléances des élus, mais on considère que le point noir de la fiscalité locale réside dans le manque de mobilisation, de vision et le patrimoine. Le ton est donné, en concertation d’ailleurs avec les élus.  900 d’entre eux ont répondu présent pour que leurs communes rurales finalisent leur plan de développement d’ici  fin 2009. Place est donc faite à plus de responsabilité du côté local. Ce dernier se voit doté d’un ensemble de lois plus favorables du fait de l’allègement des procédures juridiques qui, grâce à une batterie de lois et d’amendements, sur le papier en tout cas, deviennent  plus rapides et plus favorables. La nouveauté est que la double tutelle financière n’existe plus, pour permettre aux communes d’aller plus vite dans les investissements (exit donc le ministère de l’Economie et des Finances). L’autre pendant de la loi fiscale, c’est la constitution, après la gestion déléguée, de sociétés de développement local où les communes prennent des participations et détiennent une minorité de blocage, pour mieux  gérer des problématiques qui touchent directement le citoyen et qui sont aussi complexes que le transport, par exemple. A ce sujet, la nouvelle charte encourage le regroupement d’agglomérations pour gérer les services communs à plusieurs communes et réaliser ainsi des économies d’échelle, ou, pour rester dans les exemples concernant le transport, le  ticket unique suivant un périmètre délimité.

 

DES ALLÈGEMENTS DE PROCÉDURES ET UNE PROMESSE D’EFFICACITÉ

Les exemples d’allégement des procédures pour une meilleure gestion ne manquent pas. Depuis 2005, un logiciel permet de collecter tous les budgets des communes, avant même l’envoi officiel des courriers. Ces budgets sont déconcentrés et peuvent ainsi être approuvés avant la fin de l’année, pour entrer en vigueur juste après. L’impact positif est que toutes les décisions sont prises avant la fin de l’année et les contrôles quasi automatisés sur la base de critères, dont celui d’un budget équilibré.

Aujourd’hui, la charte communale, amendée par le ministère de l’Intérieur, prévoit  des dispositions pour dépasser les blocages du conseil communal. En cas de désaccord sur le budget, par exemple,  celui-ci sera reconduit sur la base  du précédent, le temps que le conseil surmonte les divergences et approuve les rubriques qui étaient en attente de consensus. Le ministère de tutelle annonce également une autre avancée, et non des moindres : la budgétisation pluriannuelle, qui sera effective avec  la nouvelle loi. Quelle en sera la traduction dans les faits ?  On verra, durant l’exercice de cette mandature, si la loi sur les prérogatives des présidents de commune et des conseils a été bien assimilée par les élus  et  si ces derniers exercent effectivement toutes leurs compétences.

 

DE LA TUTELLE À L’ACCOMPAGNEMENT ET LA LEVÉE DE FONDS

Dernière réforme : elle concerne le  rôle de l’Etat dans ses relations avec la commune. La  logique de tutelle se change en logique d’accompagnement, au travers d’offres de services. Il s’agit d’offres d’accompagnement faites aux communes : manuels de procédure, formation, organisation, systèmes d’information, équipements, pour être performants, dans le cadre de projets clairs, avec des délais, une logique de réalisation, de financement et de résultat, le tout pour un meilleur service au citoyen, parce que là est la finalité. Le ministère se place aujourd’hui dans une logique de «client/fournisseur».

Cela veut-il dire moins de contrôle de la part de l’Intérieur ? Rien n’est moins sûr. Le ministère suivra toujours et, promet-on à la DGCL, mieux, ses 1500 communes, dans le cadre de ce qu’il appelle la «contractualisation», c’est-à-dire dans le cadre de conventions avec les communes qui prennent les offres de service. On l’aura compris, dès cette mandature, la planification sera le point d’entrée du  développement communal et le ministère de tutelle compte bien y veiller. Reste la question de la professionnalisation des services publics locaux et des ressources humaines.

La question du «plus de compétences» se décline notamment entre communes du bassin méditerranéen, à travers la coopération décentralisée en matière d’expertise, par le biais de l’Union européenne, soit une enveloppe de 4 millions de dollars ; à travers également le PAD (programme d’appui à la décentralisation) entre communes  marocaines  et communes  françaises et qui s’élève à   près de 3 millions d’euros ; par le biais également de l’aide de l’Agence américaine pour le développement, le PGL (programme de gouvernance locale) dont le montant est de  11 millions de dollars, ou encore à travers le programme GLM (gouvernance locale au Maroc), avec 23 millions de dollars pour la part canadienne et 23 millions de dollars pour la part marocaine, afin d’accompagner 29 communes du Nord et en améliorer la gestion humaine.

 

TRANSPARENCE ET REDDITION DES COMPTES : DES ENJEUX EN SUSPENS

La vie des institutions pose directement le problème de la transparence des décisions du président de commune et de la réponse à l’attente des citoyens : on verra bien, durant la prochaine mandature, si, comme la nouvelle charte communale le demande, le président publiera toutes ses décisions dans le bulletin officiel de la commune et par Internet. Sont aussi prévues des commissions permanentes où les élus ont le droit, pour la première fois, de présenter leur rapport en séance publique, ainsi que la possibilité de faire auditer le président du conseil à la demande du tiers. Outre la  vérification interne, il semble, d’après Hicham Moukrim, magistrat à la Cour des comptes de Rabat, que la vérification externe, par le biais de la discipline budgétaire et financière, un outil relevant de ladite Cour, se fera automatiquement dès le début de cette mandature. La volonté politique y est.

 

Le chantier est énorme. Le  problème  majeur concerne l’exercice des  compétences, la disponibilité des ressources humaines, des financements à la hauteur, et un cadre juridique qui permette de faire vite pour accomplir des investissements. Au vu des volumes que transfèrent l’Etat marocain et l’Union européenne, la Banque mondiale, le FMI et autres bailleurs de fonds, et des réformes qui sont mises en place aujourd’hui et vont être applicables dès la nouvelle mandature, les présidents de commune et leurs conseils vont devoir rendre des comptes au citoyen et à la tutelle  sur leur administration financière locale; sur leurs plans de développement, aussi, puisqu’au  ministère de tutelle, les outils d’accompagnement, juridiques entre autres, sont prêts, sous forme de kits et d’offres de service.En 1996, en raison de la débâcle des finances locales, la pression exercée par la Banque mondiale (BM) a permis de systématiser et rationaliser le transfert de la TVA aux communes. A la suite du récent diagnostic des finances publiques, la Commission européenne, l’UE, la BM et le FMI, ont préconisé le PEFA (public expenditures and financial accountability1) sur lequel le Maroc devrait communiquer dès septembre prochain et qui devrait permettre de faire évoluer positivement gouvernance et finances locales. En tout cas, on ne peut que l’espérer !

1 Traduisez " cadre de mesurede la performance de la gestion des finances publiques "

 

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